南山区审计局2013年第5号审计结果公告

南山区2011年文化建设资金管理和使用情况绩效审计结果

    根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定和深圳市南山区审计局（以下简称：区审计局）深南审通[2012]72号审计通知书，区审计局派出审计组自2012年7月17日至10月19日，对南山区2011年文化建设资金管理和使用情况进行了绩效审计。按照有关法律法规规定，重点审计了区委宣传部(区文体局）及其归口管理机构区文学艺术界联合会（以下简称:区文联）、区文物管理委员会办公室（以下简称：区文管办），下属事业单位南山图书馆、区文化馆、区南头古城管理处、区天后宫博物馆，区文化产业发展办公室（以下简称：区文产办）等各部门单位的年度报表、账册、会计凭证；查阅了各部门单位与文化建设工作有关的文件、档案、合同、协议、会议记录等资料。同时，延伸调查了部分街道办事处的文化建设情况。审计过程得到各有关部门单位的积极配合与支持，较好的完成了本次审计任务。上述有关部门单位对其提供的与审计相关资料的真实性和完整性负责，区审计局的责任是对此进行审计并出具审计报告。

    一、基本情况

    （一）区文化建设的管理机构及职能

本次审计所指的文化建设包括以区委区政府为主体开展的文学艺术、新闻出版、广播电视电影、图书馆、文物、博物馆等各项文化活动。区委区政府涉及文化建设的主要管理机构及职能包括:

    1．区委宣传部（区文体局）。区委宣传部加挂南山区精神文明建设委员会办公室牌子。区文体局加挂南山区广播电视局、南山区新闻出版局牌子，与区委宣传部合署办公。该部门是区委区政府主管全区新闻宣传、思想道德、理论教育、文化艺术、文物事业、广播电视、新闻出版工作的综合职能机构。

    下属事业单位包括：南山图书馆、区文化馆、区南头古城管理处、区天后宫博物馆等。

    归口管理机构及职能：

    一是区文联。是区委领导的由全区各文艺家协会及其下属分会组成的人民团体，是全区文学艺术工作者的专业性组织，负责联络、协调、服务各团体会员。目前共有9个文艺家协会，会员约1,020名。

    二是区文管办。是根据《中华人民共和国文物保护法》等相关法律、法规对全区文物实施管理、保护和利用的职能机构。

    2．区文产办。为区政府直属事业单位，是开展全区文化产业工作的政府职能机构，业务上接受区委宣传部的联系和指导。该单位主要职责包括制定、执行文化产业政策，管理文化产业园和基地，推进文化产业重大项目，管理文化产业发展专项资金等。

    （二）2011年全区文化建设资金投入情况

根据区委宣传部（区文体局）及相关单位提供的数据，2011年全区用于文化建设方面的资金共计11,775.36万元（不含文化设施建设资金），详见下表：

2011年全区文化建设资金投入情况明细表

				单位：万元
项目	工作经费	项目经费	活动经费	专项资金	合计
区委宣传部	696.62	689.70			1,386.31
区文体局	539.65	449.67			989.32
南山图书馆	747.17	902.50			1,649.67
区天后宫博物馆	111.16	177.14			288.30
区文管办	89.49	79.90			169.39
区文化馆	263.20	517.52			780.72
区文联	62.27	58.06			120.33
区南头古城管理处	101.42	153.30			254.72
区文产办	91.06	53.54			144.60
区桃源街道办事处			56.00		56.00
区蛇口街道办事处			99.00		99.00
区招商街道办事处			77.00		77.00
区粤海街道办事处			92.00		92.00
区西丽街道办事处			82.00		82.00
区沙河街道办事处			76.00		76.00
区南山街道办事处			46.00		46.00
区南头街道办事处			64.00		64.00
区文化产业发展专项资金				3,500.00	3,500.00
区公共文化产品采购专项资金				1,500.00	1,500.00
区精神文明创建专项资金				400.00	400.00
合计	2,702.04	3,081.32	592.00	5,400.00	11,775.36
注：1、各部门单位的资金不含大运专项资金及其他体育活动经费。2、各部门单位之间的资金拨付已做了相互抵销。3、街道办事处每年以“全民健身运动、社区文化及传统节日等各项文体活动经费”和“社区老年人文体活动经费”项目编制预算，街道办事处的文化与体育活动经费混合使用，592万元经费含体育活动经费。4、区公共文化采购专项资金1,500万元含2011年重点艺术创作经费87.3万元。

    二、审计评价意见

    近年来，在区委、区政府的正确领导下，文化建设各相关部门和单位努力规范管理，积极创新，做了大量工作，取得了较好的成绩。

    （一）全区公共文化服务体系稳健发展

通过全区文化建设资金投入和各相关部门单位的努力，全区公共文化服务体系得到稳健发展，主要体现在：

    一是全区三级公共文化设施网络已初步形成。至2011年末，全区已建成的区级文化设施有南山图书馆，因南山文体中心拆除而租用场地开展工作的区文化馆，企业投资建成的保利剧院也在发挥积极作用；街道级有综合文化站8家；社区级有文化活动室、大舞台及文化广场等文化设施。全区现有公共文化设施布局情况如下表：

    二是成功实现了公共文化服务社会化的转型。2007年区政府决定每年投入专项资金1,000多万元用于政府采购公共文化产品，并制定了《南山区公益文化活动社会招标试行办法》，引入公开招标和竞价等市场运作方式。截止2011年区财政累计安排6,400万元公共文化产品采购专项资金。区文体局还通过开发“南山区公益文化活动社会化运作管理系统”和推出网上订票系统，吸引更多的文化队伍参与我区公共文化服务，提高服务均等化程度。全区累计完成10期公益文化活动的招标，收到838个项目创意，吸引约586家省市文化企业和团体参与，共举办10,475场文化活动。这一举措引起了广泛的社会关注，得到中宣部、中央电台及深圳电台的宣传报道，扩大了影响面，也荣获市文化局文化创新奖。通过政府购买服务，实现了政府职能由“办文化”向“管文化”的积极转变。

    三是公共文化活动品牌精彩纷呈。至2011年末，我区已创建了“南山博士论坛”、“国际音乐周”、“四季之声音乐会”、“青工文化快车”等14个文化活动品牌。其中：2011年举办“南山博士论坛”20场，受众4,590人次；“青工文化快车”16场，受众3,250人次;“社区艺术节”78场，受众55,100人次；“保利艺术讲堂”20场，受众16,540人次等。

    四是实现了图书馆服务覆盖全区。按照总分馆模式，采取合作或共建方式，充分利用企业的场地和人力资源，已建成8家图书馆分馆，并实施一体化管理，各社区也设立了图书室。2011年完成全市业务数据库合库，采用深圳市“图书馆之城”统一服务平台，做到全市图书“通借通还”，提高了图书的借阅率。2011年南山图书馆总、分馆共接待读者207万人次，外借图书资料45万册次，举办读者活动共471场，参加人数为7万人次。

    五是坚持文物保护和开发利用并举。至2011年末，全区现有文物保护单位29处，其中南头古城垣为省级单位，信国公文氏祠、东莞会馆、南头育婴堂等10处市级单位，其余18处为区级单位。全区拥有三级博物馆4座，另有由区人民法院负责管理的法律文化博物馆1座和在建博物馆4座。如：南头古城博物馆响应中央精神，率先推行免费开放，深受公众好评；钟表翡翠博物馆创新运作模式，政府投资建馆，民间参与寄展；钟表翡翠博物馆和天后博物馆的管理服务均采取招标外包形式，有效地提升了博物馆的服务质量。

    六是非物质文化遗产保护步入正轨。全区现有非物质文化遗产项目33个，其中入选为区级以上保护项目14个，“辞沙”祭妈祖大典入选为省级项目，渔二村“开丁节”和向南村候王诞祭典入选为市级项目。2011年通过购买服务扶持了渔二村“开丁节”民俗文化活动、非物质文化遗产展览市集及向南村侯王诞2011年祭奠活动等，既丰富了群众文化活动，也使非物质文化遗产得到有效保护和传承。

    （二）努力塑造南山人文品质，培育南山时代精神

    自2004年区委决定成立精神文明创建专项资金，对《蛇口消息报》给予资金扶持以来，截止2011年区财政累计安排扶持资金3,050万元，发挥该报在精神文明建设、构建和谐南山等方面的作用。2011年，我区通过各级理论中心组的学习和教育，组织开展“社科普及周”及读书月等各项活动，推进学习型党组织建设；发挥各媒体的舆论引导和宣传作用，利用南山网论坛、微博等新型宣传手段，策划重大题材的宣传活动；强化网络舆情的辅政亲民功能，推动了舆论关注率高的问题得以有效解决，全年得以解决的问题约100件；开展“迎大运、讲文明、树新风”等系列主题活动，丰富群众文化生活；全年组织开展了“关爱温暖计划”和“七彩年华•深圳市未成年人道德教育活动季”等各类精神文明创建活动约120项。不断提高市民的思想道德水平和城区文明水平，努力培育“创新、务实、高效、和谐”的南山时代精神。

    （三）通过资金和政策扶持，促进全区文化产业发展

    2006年区政府决定设立区文化产业发展办公室和发展专项资金，每年安排专门资金用于资助我区文化产业相关企业、事业单位的发展，截止2011年区财政累计安排1.65亿元文化产业发展专项资金。2008年我区出台了《南山区文化产业发展专项资金管理暂行办法》，正式启动专项资金评审工作，2008年至2011年累计资助了7批553个项目，共计14,402.12万元。

    通过资金和政策扶持，吸引社会投资，至2011年末，全区已建成具有文化企业集聚空间性质和孵化器功能的“文化产业园区”共13家，“文化产业示范基地”9家。其中: 华侨城创意文化园被评为国家级园区(全市唯一1家)；华侨城创意文化园、雅昌、腾讯和华强文化等4家被评为国家级基地；环球数码、腾讯、雅昌等3家被评为省级示范基地。深化“文化+科技”发展模式，培育了文化产业基地和领军企业一批，全区现有15家文化企业被评为“文化+科技型示范企业”，4家被评为“文化＋旅游型示范园区（基地）。同时，借助“文博会”、“创意十二月”等平台，推动了全区文化产业发展。

    同时，审计也发现，随着文化建设的深入发展，国家、社会及人民群众对文化的要求也越来越高，因此我区文化建设存在的问题也逐渐凸显。如因部分主管单位人员少、办公场地不够用等给区文化建设的管理和发展带来一定的难度，区文化设施建设布局有待进一步完善，部分文化建设管理工作还需加强，文化产业发展专项资金管理有待进一步加强等。

    三、审计发现的主要问题

    （一）区文化设施建设布局有待进一步完善

    1．区公共文化设施建设发展不够平衡。

    《南山区文化事业发展“十二五”规划》规定：“实施基础文化设施全覆盖工程，完善区、街道、社区三级公共文化设施网络。到2015年，全区图书馆、文化馆、博物馆、街道文化站、社区文化室设施全部达到全国一流水平，全区每万人拥有公共文化设施面积（按常住人口计算，不含室外文化设施面积）达到1,200平方米。”但据了解，我区尚未制订全区文化设施建设布局的详细计划。

    根据区文体局提供的资料，南山图书馆，保利剧院，在建的南山文体中心、南山博物馆和即将建设的南山文化馆新馆等大型文化设施均集中在南部片区，而面积大、高校集中、正在进行“大沙河创新走廊”建设的北部片区没有大型的公共文化设施。公共文化设施建设较为落后的区域还有原住居民居住区、旧城区、城中村、旧工业区等。

    另以社区图书室为例，我区办事处、社区图书室的建设布局，基本上是每个办事处建一个图书室，每个社区工作站建一个社区图书室的模式。因此就存在有的办事处管辖的面积大，人口密度小，设立的社区图书室相对较多，造成资源的浪费；有的办事处管辖面积小，人口密度大，设立的社区图书室相对较少，有需求却得不到满足。

    2．街道文化活动场地不能有效保证。

绝大部分街道文化站没有独立站舍。全区8个街道办事处文化站虽全部被评为省特级站，但严格来讲，符合广东省特级文化站“文化站不得与街道办事处同门进出”评估标准的只有1家。如：抽查的两家街道办事处的文化站，均设在街道办事处办公场所内，且只有办公场地，没有活动场所，活动只能安排在其他场所进行，该活动场所日常还承担着多种服务功能，如：“社工服务中心”、“图书室”、“老人活动中心”、“培训中心”、“党员活动室”等。

    （二）部分文化建设管理工作还需加强

    1．部分社区文化设施管理不善，存在设施毁损情况。

    如：全区25个社区大舞台中有3个由于设施损坏，存在安全隐患，1个已暂停使用，1个已被拆除。

    又如：南海大道和创业路街头的110座户外电视，据现场调查，每座电视之间的距离约10米，每座安装2至3台电视，目前所有的电视基本不开放，大部分已出现锈迹、灰尘。据了解，以上户外电视系深圳广播电影电视集团建设，建成后交给区城管局管理。

    2．部分民间文物保护单位得不到及时修缮。

据区文管办统计，全区“非国有文物保护单位”17处，占文物保护单位总数的58.62%。经审计发现，部分“非国有文物保护单位”管理不到位，文物所有权人未尽保护修缮责任，文物正逐渐败落消亡。如：区级文物保护单位解元祠和春牛堂常年无人修缮管理，损坏破旧。据了解，区文物管理部门已对部分文物保护单位制定了修缮方案和申请修缮立项，但文物所有权人不同意修缮，造成文物得不到有效的保护。经过多方努力，目前仅收到同意维修解元祠的意愿书。

    3．部分濒危非物质文化遗产项目亟待抢救。

经普查资料显示，目前全区有14个非物质文化遗产项目已处于濒危状况，占项目总数的42.42%，所有濒危项目只有1名传承人。其中南山麒麟舞为区级保护项目，其余13个尚未被定级。

    （三）文化产业发展专项资金管理有待进一步加强

    1．文化产业资助结构未能按有关规定得到落实。

    根据《南山区文化产业发展专项资金管理暂行办法》第十一条规定，项目补贴、贷款贴息、奖励和配套资助四种专项资金资助方式原则上应分别占专项资金总量的60%、20%、10%和10%。但实际资助结构与规定相去甚远，具体数据见下表：

    贷款贴息、奖励两种资助方式，以及项目补贴方式中的文化企业品牌塑造项目补贴和文化产业创新性创业项目补贴均未采用。据了解，以上方式未采用的原因主要是由于没有企业申请造成的，因此无法按规定比例使用资金。整合后的“南山区自主创新产业发展专项资金”已不再规定各资助方式的比例。

    2．资助项目档案管理制度不健全，档案未及时整理归档。

    区文产办虽已制定了《南山区文产办专项资金档案管理办法》，但受人员不足、场地不够用等因素影响，目前尚未建立专项资金管理档案查阅、复制登记制度。2011年的项目档案至今尚未整理成册，各项资料分散摆放，对项目申报、评审及验收情况的检查有一定影响。

    四、审计建议

    （一）进一步完善区文化设施建设规划

    建议区相关部门制订全区文化设施建设布局的详细计划，将文化设施建设与全区的城市规划结合起来，作为城市建设的配套设施来安排，综合考虑各社区人口增长趋势和社会经济发展趋势，既要考虑住地居民的文化需求，也要考虑驻地企业的文化需求。统筹解决基层文化设施场地问题，特别是原住居民居住区、旧城区、城中村、旧工业区等文化设施建设落后的地区。

    加强事前调研，合理布点。在全区整体规划中，继续加强基层文化设施的调研工作，对拟建设的基层文化设施周边环境、人口密度、人口结构及需求程度进行详细地调查、分析，真正做到“立足需求”。

    （二）继续加强区公共文化服务体系建设

    1．建立统一领导、协调管理机制。

    鉴于目前我区文化建设的文化活动、文化产业及文物保护分别由区委宣传部（区文体局）、区文产办、区文管办管理，原“文化体制与文化立区工作领导小组”由于主要领导均已调离原工作岗位等原因而长期未开展工作，全区文化建设尚未形成统一协调管理机制的现状。建议成立“区文化建设和发展工作领导小组”，由区委区政府主要领导任组长，相关文化部门单位、街道主要负责人任成员。统筹领导文化强区建设工作，统一协调管理全区文化事业发展事务。形成全区整体规划、跨部门联动的管理机制，既对政府相关部门之间的协调管理，也对社会企业、团体及个人的协调管理。

    2．继续建立健全各项规章制度

    建议相关部门针对我区文物及非物质文化遗产保护、文化队伍建设、文化市场培育及文化设施管理等方面存在的问题，尽快建立一套文物及非物质文化遗产保护方面的法规制度，重点研究非国有文物保护单位保护方法和措施;尽快建立一套人才培养、引进、教育及激励等方面的法规制度，并制订切实可行的具体发展计划；尽快建立一套文化市场的规划、培育、引导等方面的法规制度，并制订配套的具体发展计划。建立文化企业信用档案和文化市场信用制度。重点建立和培育艺术品市场，创建文化艺术品拍卖、销售等交易平台；尽快建立一套完善、有效的社区文化设施管理制度，建立相关检查监督体制。

    3．加强文化队伍建设。

    建议区相关部门研究解决如区文产办的机构设置与管理职能不对称、人员编制少等问题，增加文化专业人才的配备；研究解决如南山图书馆的聘用人员占大多数，因工资待遇低而造成人才流失等问题；在原有队伍的基础上整合人才，以满足大型文化设施管理和运营的需要；保证基层文化设施管理人员配备到位、专业素质能满足服务需要；加大文化教育培训力度，提高文化艺术人才队伍素质和创造力；采取切实有效的措施引进高端文化人才，构建“引得进、用得好、留得住”的人才服务体系；对有突出贡献的文艺人才给予奖励，建立长效的激励机制；研究文化队伍模式，积极动员群众，继续吸纳“文化义工”充实基层公共文化服务队伍，以及扩大“文化义工”的服务领域。

    4．继续加强管理，加大监督检查力度

    建议区相关主管部门在制订管理制度的基础上，对社区文化设施采取切实有效的管理手段与措施，加强监督检查力度，使街道、社区文化设施场地有效保证、设施得到有效的维护和利用，充分发挥公共资源的服务效能；加强文化设施建设项目的跟踪管理，避免出现如南山博物馆因功能定位不清而建设周期长、进度慢等低效情况；加强文物保护、非物质文化遗产的保护和传承，加大扶持力度，采取有效的措施培养传承人队伍，对尚未定级的区非物质文化遗产应制订保护和传承计划，采取有效的措施和手段，对满足条件的尽快评选定级。

    （三）建立专项资金统筹管理机制，强化政府资金的导向功能和后续跟踪管理职能

    鉴于我区目前由3个部门单位分别管理精神文明建设专项资金、公共文化产品采购专项资金及重点艺术创作专项经费，未能形成统筹安排、综合管理协调机制，不利于区委宣传部等相关部门对资金使用及绩效情况进行监管。建议将全区文化建设专项资金统一归口到区委宣传部管理，结合目前正在设立的南山区宣传文化体育事业发展专项资金，进行全面整合。

    由区委宣传部根据全区文化建设的需要，在调查研究的基础上提出全区文化建设的总体资金规模和在相关单位的分配方案，在不改变财政管理方式和经费使用渠道的模式下，经财政部门核准后分别纳入各相关单位的部门预算，并在区委宣传部和区财政局的监督下执行，专项核算，专款专用，并将资金使用及绩效情况纳入相关单位的年度考核指标体系。

    区文产办应加强宣传引导工作，对辖区文化企业进行分析，经过引导，使符合资助条件和政策方向的企业能得到资助扶持，避免出现资助集中于少数企业（即资助一家企业的多个项目），充分发挥政府资金的导向功能，并鼓励社会资本多投资文化产业；应建立健全业务档案管理制度，加强档案管理工作，强化统计分析、检查和监督管理工作。

    建议区财政加大社区文化设施管理经费的投入，保障社区文化设施的运行管理经费。各街道办事处编制预算时，应将文化室、图书室等文化设施的管理经费给予明确和细化，使社区文化设施的经费得到保障。