南山区审计局2010年第2号审计结果公告

　　南山区审计局2010年第2号（总第028号)公告

    被审计单位：深圳市南山区卫生局

　　审 计 项 目：南山区社区健康服务机构2006至2008年运作管理情况绩效审计结果

　　根据《中华人民共和国审计法》第二十三条规定，按照2009年度审计项目计划，深圳市南山区审计局（以下简称：区审计局）下达了深南审通〔2009〕67号审计通知书，派出审计组自2009年7月15日至8月31日，对南山区社区健康服务机构2006至2008年运作管理情况进行了绩效审计，审计涉及单位包括深圳市南山区卫生局（以下简称：区卫生局）及南山人民医院、蛇口人民医院、西丽人民医院、区妇幼保健院、区慢性病防治院、沙河医院、华侨城医院等7家医疗机构和辖区内100家社区健康服务机构（以下简称：社康机构）。审计实施以送达审计与就地审计相结合，采取问卷调查、现场观察和询问等多种形式，查阅了上述单位的报表、账册、会计凭证等财务资料及与社区健康服务机构运作管理有关的法规、文件、合同（协议）等业务资料。审计工作得到区卫生局及各相关单位的支持与配合，审计实施工作进展比较顺利。区卫生局及各相关单位对其提供的与审计工作有关的会计资料、其他证明材料的真实性和完整性负责，我们的责任是对此进行审计并出具审计报告。

　　一、基本情况

　　社区健康服务机构是政府主导卫生事业发展、担负为居民提供基本医疗服务和公共卫生服务责任的主要载体，具有公益性质，属于非营利性医疗机构；分为社区健康服务中心（以下简称：社康中心）和社区医疗服务站（以下简称：医疗站）两种形式，其中社康中心承担为社区居民提供常见病、多发病诊疗服务以及健康教育、预防、保健、康复、计划生育技术服务六位一体功能；医疗站主要为劳务工提供常见病、多发病诊疗基本医疗服务。

　　完善城市医疗卫生网络、建立医疗健康保障体制、有效解决群众看病难和看病贵问题，是区政府的一项重要的理政策略。2006年，区政府根据市政府统一部署，制定了《南山区社区健康服务网络建设行动方案》，不断加大社康机构的建设力度和资金投入力度。据区卫生局提供数据，经过近几年的发展，截止2008年底，全区共有社康机构100家（其中社康中心92家，医疗站8家，详见下表一）；配备工作人员931名（其中：医师389名、护士381名、药剂和检验人员89名、其他人员72名）；服务覆盖全区189.65万人口，2006至2008年度门诊量为529.87万人次，占全区同期门诊总量的31.65%。

各医院举办社区健康服务机构情况（表一）

截止：2008年12月31日

　　注：北大医院所办社康中心已于2009年由西丽医院接管。

　　2006至2008年期间，区卫生局共向各医院核拨各项社康经费16,509.99万元，其中：（1）市财政1,242万元，包括：启动资金1,230万元、培训基地建设资助12万元；（2）区财政15,201.94万元，包括：启动经费2,305万元、维持经费6,686.8万元、房屋补贴4,413.2万元、基本医疗补助1,433万元、药品降价补助300万元、全科医学培训经费和公益性活动经费63.94万元；（3）市、区残联残疾人康复机构建设和康复经费66.05万元。

　　各社康机构的财务收支由举办医院管理核算。根据区卫生局及各医院提供数据汇总，2008年期间（2006年和2007年部分医院未对所举办社康机构进行单独核算），除大学城园区社康中心（因2009年已由北大医院移交西丽医院，未取得相关数据），其余99家社康机构账面总收入合计18,644.21万元，其中：财政补助收入6,538.78万元（占35.07%）、医疗收入4,764.20万元（占25.55%）、药品收入7,341.23万元（占39.38%）；累计总支出19,258.44万元，其中：药品支出6,372.51万元（占33.09%）、医疗支出12,885.93万元（占66.91%）。收支相抵，账面结余-614.23万元。

　　二、审计评价

　　审计结果表明，2006至2008年期间，在区委区政府的正确领导和大力支持下，区卫生局和各医院按照“合理布点、方便群众、快速建设、院办院管”的原则，为我区优化城市卫生服务结构，推进社区健康服务事业快速发展做了大量工作，各社康机构坚持预防为主、防治结合的方针，在方便群众就医、减轻病患费用负担、切实提高公共卫生服务水平等方面发挥着越来越大的作用。

　　1、覆盖全区的社区健康服务网络基本形成

　　经过近三年的快速发展，我区的社康机构已由2005年底的38家增长到2008年底的100家，服务覆盖全区98个社区189.65万人口，基本实现了“社区全覆盖”的工作目标。特别是在2006年，区政府将“社区健康服务网络建设行动”列为“理政策略十大行动”之一，强力推行，一年时间完成新布点53家；2007年又新建9家，完成医疗站改造升级13家。

　　2、注重内部建设，社康机构管理水平和服务能力不断提高

　　为了确保服务质量和医疗安全，区卫生局制订下发了《社区健康服务中心（站）医疗安全管理手册》和《社区健康服务中心（站）安全工作指南》等管理规定，督促各医院和社康机构规范内部管理，并加大对社康医务人员的业务培训力度；各举办医院也通过资金技术支持、专家巡诊、双向转诊等各种方式，逐步引导社区居民到基层就医，带动和支持了各社康机构发展。根据深圳市万人市场调查有限公司2008年12月所做的“深圳市社区健康服务中心顾客满意度调研”，我区社康机构满意度达到82.51%。

　　3、社区医疗服务发展良好，逐步缓解了群众“看病难、看病贵”问题

　　区卫生局和各医院积极落实市政府出台的一系列社康中心诊疗及药品优惠政策，如将医疗服务价格在省定最高限价基础上下调20%等，一定程度上减轻了社区居民的医疗负担。目前，我区100家社康机构已全部成为深圳市城镇职工基本医疗保险定点单位。据区卫生局统计，2006至2008年期间各社康机构门诊量逐年增长，所占同期全区门诊量比重也不断提高，有效缓解了各医院的就医压力（详见下表二）。

2006至2008年度各社康机构门诊量情况（表二）

　　4、社区预防、保健、康复、健康教育和计划生育服务等功能日趋完善

　　截止2008年底，各社康机构已累计为社区居民（包括常住及暂住人口）建立健康档案165.2万份，建档率为87.11%；各社康机构通过不断改善服务环境、优化服务流程，提高服务质量，承担了我区大部分的健康教育、慢病管理、计划免疫及产后保健等公共卫生服务工作，取得了较好的社会效益。据区卫生局统计，各社康机构2007-2008年累计完成计划免疫82.71万人次。

　　审计结果表明，区卫生局在社康经费管理和使用过程中，制定了相应的经费考核和核拨办法，各项经费核拨较为及时，较好地遵循了“专款专用”的原则；各医院也逐步完善了对社康机构的业务管理和日常管理。但审计中也发现，我区社康机构管理和运作过程中仍存在一些问题，制约了社区健康服务工作的功能发挥，影响了社康机构的进一步发展。

　　三、审计发现的主要问题

　　（一）社康机构设置中存在的问题

　　1、部分社康机构网点设置不够合理

　　我区社康机构基本按一个社区设置一个社康中心的原则建设，但由于集中建设，个别网点选址不尽合理，相互之间距离过近，存在扎堆和服务范围重叠的情况，造成业务量不足，功能不能充分发挥，如：

　　（1）沙河医院原举办的星华社康中心，服务范围为新举办的华夏、星河两个社康中心覆盖，2008年星华社康中心所在小区整体改造时，星华社康中心经区卫生局批准撤消。

　　（2）蛇口医院2006年举办的湾厦、天骄华庭两个医疗站，服务范围被原有海湾、海月两个社康中心所覆盖，2008年7月因门诊量太少、服务功能不全而申请暂时歇业。

　　（3）京光、后海和南油三家社康中心（分别由南山、蛇口和慢病院三家医院举办）呈三角形布局，分布覆盖对应的京光、后海和南油社区，但相互之间距离均不超过400米，步行只须4分钟左右，由于服务覆盖范围重合严重，存在服务时间较短、业务量严重不足的问题。

京光、后海、南油三家社康中心服务时间和工作量情况（表三）

　　注：1、工作量指标包含门诊、计免、新生儿访视、孕产妇访视、慢病随访及老年人、残疾人、精神病人管理人次；2、根据深圳市卫生局《关于规范社区健康服务中心服务承诺与披露信息的通知》规定，各社康中心应统一承诺每天8:00-21:00为对外服务时间。

　　2、医院内部设置社康中心，未能满足提供基本医疗服务的基本要求

　　审计中发现，全区有4家医院在医院内部设置了5家社康中心，场地、人员、设备均未按基本要求配备；除沙河医院院内社康中心外，其余4家仅提供健康档案管理、健康教育、预防、保健等公共卫生服务，不对外提供诊疗服务，达不到《关于发展社区健康服务的实施意见》（深府〔2006〕130号）规定的社康中心必须提供基本医疗服务的要求，不利于推行“社区首诊制”和分级医疗制度，同时也使其所在社区居民不能享受到在社康中心就医所享有的政策优惠。

　　（二）社康机构资源配置中存在的问题

　　1、多数社康机构现有业务用房难以满足长期稳定发展的需要

　　（1）业务用房以租赁为主，租期短，长期发展难以保证

　　据调查，全区100家社康机构中，自有用房及由政府、社区或开发商无偿提供的仅11家，其余89家的业务用房均属全部或部分租赁性质（其中有3家租用临时建筑做为业务用房）；经统计，约定租期在5年以下的占社康机构总数的70%以上。一旦租赁合同到期无法续约或临时建筑被拆除，社康机构将面临重新选址、装修及搬迁等问题，既造成资源浪费，也给社区居民就诊和享受公共卫生服务带来不便，更不利于社康机构的长期稳定发展。

　　（2）业务用房建筑面积达不到规定要求，影响社康中心“六位一体”功能的全面发挥

　　《深圳市社区健康服务中心基本标准》规定，社康中心业务用房建筑面积应不小于400平方米。但据调查，全区92家社康中心业务用房总面积为32,080.07平方米，平均348.70平方米/家；用房面积达到规定要求的仅有31家，占社康中心总数的33.70%其中最小的仅为12平方米（蛇口医院院内湾厦社康中心）。业务用房面积过小，直接影响了社康中心 “六位一体”服务功能，特别是公共卫生服务功能的全面有效发挥，不利于社康中心的后续稳定发展。

　　2、社康医护人员结构不够合理、稳定性较差

　　《关于发展社区健康服务的实施意见》要求 “原则上社区健康服务机构按每万名居民配备2名全科医师，1名公共卫生执业医师”。据此测算，2008年底全区社康机构服务人口189.65万人，应配备全科医师380名，公共卫生执业医师190名。但目前我区社康机构的人员配备情况是：（1）全科医生配备缺口较大。全区社康机构目前尚无注册全科医师执业，在岗医师均由内、外、儿科等临床医师担任，其中通过全科医学培训并考试合格的为209名，占医师总数389名的53.73%；经培训但考试未通过甚至未经短期培训的180名，占46.27%。注册全科医师的缺乏，导致跨专业执业现象出现，存在医疗安全隐患。（2）全区公共卫生专业人员仅10名，与规定的配备要求差距较大，公共卫生工作绝大部分由其他人员承担，工作质量难以保证。

　　另外，全区社康机构931名工作人员中，正式员工共138名，占14.82%；聘用员工793人，占85.18%，且聘用员工有逐年上升趋势（2006、2007年底的聘用员工比例分别为82.41%、84.31%）。聘用员工工作报酬与正式员工相差较大，流动较为频繁（以南山人民医院为例，该医院所辖社康机构正式医师2008年平均工资为12,662.9元，聘用医师为6,050.27元，相差2.09倍；正式护士平均工资为10,798.97元，聘用护士为6,046.05元，相差1.79倍）。如2008年度，当年全区社康机构流入医护人员161人，流出153人，分别占年末社康总人数的17.29%和16.43%。社康机构医护队伍的不稳定，不但造成培训资源的浪费，也给社区群众对社区健康服务的认可和信赖带来负面影响。

　　3、不同体制医院举办社康机构获得的资金扶持不够一致

　　近年来，市、区政府不断加大对社区健康服务的投入力度，并支持社会力量举办社康机构以补充社区健康服务体系。在我区，企业医院举办社康机构，与区属医院同样获得了启动经费、维持经费、房租补贴、公益活动补助和全科医学人才培训补助等资金扶持；但对于基本医疗补助和药品降价补助，只有区属医院举办的社康机构方可获得，企业医院举办的社康机构则未能享受。不同体制医院举办的社康机构获得的资金扶持不一致，不利于社康服务的均衡发展。

　　（三）社康机构管理中存在的问题

　　1、卫生信息资源共享程度较低

　　目前，全区各社康机构均已统一安装并使用市卫生局开发的“罡正系统”，各项日常工作（包括居民健康档案、基本医疗、预防、保健、健康教育和计划生育等）都可通过该系统实现信息化管理。但审计中发现，我区社康机构在信息资源管理方面，仍存在以下问题：（1）“罡正系统”与举办医院的信息管理系统未实现对接，不能交互共享数据；（2）除劳务工合作医疗须定点就医外，社区群众可自主就近选择社康机构就医，但目前各社康机构相互之间未实现数据共享；（3）在“罡正系统”已具备同样功能的情况下，各社康中心儿童计划免疫管理使用的是“中国儿童预防接种信息管理系统”， 孕产妇和学龄前儿童管理使用的是“深圳市妇幼卫生信息系统”，几套系统同时使用，但未实现系统对接和数据共享。

　　以上问题，大大降低了卫生资源信息的利用效率和效果，既不利于“双向转诊”等工作的顺利开展，给社区群众就医带来不便，同时也增加了社康人员填报业务数据时的重复劳动，给不同社康机构为同一个人重复建立健康档案带来可能。

　　2、会计核算标准不够统一，核算内容不够完整

　　审计发现，我区各举办医院都为社康机构设置了社区健康服务专账或辅助账，明细核算各社康机构的医疗和药品收支情况，但未将部分专项经费（启动经费、维持经费、业务用房租金补助、基本医疗补助和药品降价补助等）纳入社康机构收支进行统一核算；同时，各举办医院在核算时，对所属社区健康服务机构的费用分摊标准不统一（有些医院将折旧、水电费等行政管理费分摊至各社康机构成本，有些医院则未分摊）。以上情况，不但影响了社康机构收支核算完整性和准确性，也造成各社康机构间成本结构不一，盈亏情况不可比，既不利于相关主管部门监督检查财政资金的使用情况，也给政府部门充分了解社康机构的经济状况、从而制定科学合理的资金扶持政策带来困难。

　　（四）公共卫生服务和基本医疗服务提供方面存在的问题

　　1、部分社康中心功能设置未达标准，部分服务功能缺失

　　《深圳市社区健康服务中心基本标准》规定，社康中心应设置全科诊室、中医诊室等17个功能单元，但据调查，部分社康中心因场地或人员限制，功能单元设置不全，影响了社区健康服务功能的全面发挥，如：全区92家社康中心中，设置了中医诊室的仅40家，占43.48%；设置B超室的仅53家，占57.61%（详见下表四）。

92家社康中心功能单元设置情况（表四）

　　2、“双向转诊”制度落实不到位

　　2007年3月，区卫生局制定下发了《关于开展医院与社区健康服务机构双向转诊工作的指导意见》，对促进卫生资源合理利用、方便患者就医起到了一定的积极作用。各医院也专门制定相应的工作方案。但审计中发现，“双向转诊”工作在实施过程中存在不到位现象：各社康机构向医院转诊病人的渠道比较畅通，转诊病人能够享受到优先接诊、优先住院，免除挂号手续等优惠；而从医院转诊到各社康机构的病人，除产妇出院需进行产后访视外，很少有医院按规定主动开出“转诊告知单”，将病人转回社康机构完成后续康复和治疗。据区卫生局统计，2008年度由社康机构转诊到医院共23,815人次，而由医院转诊到社康机构仅13,134人次。 “双向转诊”制度落实不到位，难以为患者提供整体、连续的无缝性医疗管理服务。

　　3、“专家下社区”工作制度未全面落实

　　2007年4月，区卫生局制定下发了《关于南山区医疗卫生事业单位开展专科医师下社区服务的指导意见》，各医院也出台了相应的实施方案和考核办法。但据调查，部分医院存在未落实服务计划或考核制度未落实现象，如：南山医院制定了医师下社区服务计划，安排医师到各社康机构巡诊，实际却是安排医师到社康机构坐诊2-3个月，难以满足社区居民对不同领域医疗专家的需求；蛇口医院安排专家下社区巡诊，却未落实相关考核评估规定。

　　另外，目前“专家下社区”工作是在举办医院及其所属社康机构之间开展，由于各举办医院技术力量差异，较难满足社区居民在各专业医疗领域的需要，而区卫生局在统筹安排区内医学专家下社区方面的综合协调有待加强，以使各社康机构获得相对均衡的技术支持。

　　四、审计意见和建议

　　1、整合现有资源，完善规划布局

　　区卫生局应对全区社康机构的布点、资源配置、服务能力及业务量状况进行调查，并根据调查结果合理调整布局、科学整合资源，积极推进分级医疗制度，使社康机构的规划设置更加合理，功能更加完善，更能满足社区群众基本医疗服务和公共卫生服务需求。

　　2、加紧落实相关政策，从根本上解决业务用房的问题

　　区卫生局应根据《南山区社康中心业务用房购置工作协调会议纪要》（深南工纪〔2009〕67号）精神，加强与各相关部门的协调，加大《全市社区健康服务中心业务用房购置方案》（深府办〔2008〕114号）等相关政策的落实力度，确保我区社康中心的健康稳定发展。

　　3、加强队伍建设，构建高素质的社康医疗队伍

　　区卫生局应加强与各相关部门的协调，加大政策落实力度，完善人才引入机制，改善社康医疗队伍结构；制订标准较为统一、分配更加公平的薪酬制度，充分调动社康医护人员的工作积极性；完善培训机制，加强对现有人员的全科医学知识技能培训，以确保社区医疗安全和医疗质量。

　　4、完善考核制度，统一补助标准

　　建议区卫生局积极与区财政局等相关部门沟通，进一步完善社康机构考核制度，明确补助政策，统一补助标准，使不同体制医院举办的社康机构均能享受到相同的资金扶持政策，确保财政资金分配的均衡性。

　　5、加快信息一体化建设，实现卫生信息资源共享

　　区卫生局应加强与市卫生局沟通协调，系统规划全区公共卫生信息平台建设，实现社康机构与市卫生数据中心、各举办医院、各社康机构间数据的共享和交互；有效整合妇幼保健、计划免疫应用系统，逐步提高医疗卫生信息化管理水平和信息资源的利用水平。

　　6、规范会计核算，提高财务数据的可比性和有效性

　　区卫生局应制订标准较为统一、核算更为规范的社康机构财务管理和会计核算规定，以确保社康机构的财务数据能真实、完整地反映其经营状况，为政府制定扶持政策提供真实有效参考；并加强对各举办医院和社康机构的监督检查，确保财政资金使用的合法性、有效性。

　　7、加大制度执行力度，促进医疗资源的合理配置

　　建议区卫生局科学统筹区内医疗资源对社康机构的技术支持，促进医疗资源的均衡配置，并加强对“双向转诊”、“专家下社区”等工作落实情况的检查力度，确保相关制度落到实处，使社区群众能更充分地享受社区健康服务的便捷与优惠。

　　请区卫生局在收到本审计报告90日内，将审计意见和建议的整改和采纳情况书面函告区审计局。