南山区审计局2011年第3号审计结果公告

南山区行政事业单位2009年度预算编制情况审计调查结果

　　根据《中华人民共和国审计法》和2010年度审计项目工作安排以及深南审通［2010］54号审计通知书，深圳市南山区审计局（以下简称：区审计局）派出审计组，从南山区161家行政事业单位中选取了20家单位，自2010年4月19日至5月20日，对南山区委宣传部、区机关事务管理局、人事局、建设局、发展和改革局、卫生局、体育局、物业管理办公室、城中村（旧村）改造办公室、商业文化中心区管理委员会办公室、蛇口医院、妇幼保健院、慢性病防治院、南头中学、阳光小学、华侨城中学、蛇口学校、图书馆、沙河街道办事处、西丽街道办事处等行政事业单位就2009年度单位预算编制情况进行了审计调查。主要查阅了上述20家单位的2009年度预算编制文件、财务报表及有关会议纪要等资料，并采取实地观察、与预算编制人员座谈、发放调查问卷等多种审计调查形式。提供真实、完整的与审计调查相关的各项资料是区委宣传部、人事局等有关单位的责任，区审计局的责任是对其提供资料依法进行审计并出具审计调查报告。审计工作得到了被调查单位的支持和配合，工作进展顺利。现将审计调查情况报告如下：

　　一、预算编制现状

　　（一）按“二上二下”程序编制部门预算

　　预算工作始于每年10月份。财政部门组织召开下年度预算编制工作会议，各部门按照相关法规及会议要求编制预算。通常由各业务科室负责人将科室预算数上报给部门预算编制负责人、财务人员及报账员。部门预算编制成员根据各科室上报的预算数，于11月将下一年预算的“一上”申报数上报财政部门。财政部门对各预算单位上报的预算数进行全面控制，在12月末向各单位下达下一年度预算控制数的通知。

　　各部门收到预算控制数后，通知各科室对预算申报数进行修改，再次上报预算编制负责人、财务人员或报账员。经过部门负责人及相关预算编制人员审核及确定，最后将数据上报给财政部门。财政部门于每年2月份批复各部门当年度预算数。

　　（二）以零基预算为基础，确定预算定额和开支标准

　　部门预算以零基预算为基础进行编制。区财政部门将各预算单位支出预算分为基本支出预算和项目支出预算，并规定属于政府采购项目的编制政府采购预算。

　　基本支出编制实施“零基预算”，其内容主要包括人员经费和日常公用经费。人员经费预算按区人事编制部门批复的人员编制数（行政单位实有人数小于编制数的，按实有人数计算）及规定的工资津贴标准编制；公用经费预算按公用经费定额标准测算。项目支出采用“基数加增长”的编制方法，主要内容有设备购置费（含纳入基本建设的设备购置）、修缮费、专项业务费等。

　　每年10月，区财政部门制定当年度行政事业单位预算定额和开支标准，作为预算编制的主要依据，其主要内容是工资福利支出、日常公用费用、雇员及聘用人员的经费、项目经费、社区服务中心及社区工作站经费、离退休人员经费等。

　　（三）推进财政预算管理改革，扩大部门预算编制范围

　　根据深圳市有关要求，自2009年起区财政部门将自收自支管理的事业单位（不包括企业化管理的事业单位）纳入部门综合预算编制范围。对于符合条件的单位，其预算编制采取简便操作方式，主要由财政部门综合科室负责审核收支计划，在向人大报送部门预算时并入其所属主管部门，并单列说明。

　　二、审计发现的主要问题

　　（一）参与预算编制的部分人员缺乏相应的专业知识

　　经调查，单位预算编制的主要参与人员包括编制负责人、财务人员、业务科室相关人员及报账员等。对于预算编制工作人员，如个别报账人员，缺乏相应的预算编制专业知识，仅参照上一年度预算进行编制，未全面考虑当年度单位的工作计划；业务科室相关人员，未对科室年度项目经费进行分析预计，也未将年度预算与科室的发展规划相结合，造成在编制经费时，当年申报数与上一年度预算执行数差异较大、预算单位当年“一上”申报数与“二下”批复数的差距较大。

　　在回收的159份调查问卷中，单位 “一上”与“二下”差异数最大为10,365万元，最小为-1,048.14万元。

　　（二）预算编制细目与单位会计核算项目口径不一致，弱化了编制的约束力；

　　经汇总， 159份调查问卷中，对于“单位认为部门预算制度存在的主要问题”一项中，涉及“预算口径不全面”选项的共53份，占有效问卷118份的44.92%。调查过程中也发现，预算单位按预算编制要求设置的细目与按单位实际发生的项目之间存在口径不一致的现象，部分单位在编制年度预算时预算项目与单位经济业务事项无法一一对应，也无法严格执行年初预算项目。财政部门从年度预算总额进行控制，单位则根据实际业务支出通过在预算细目之间调用解决资金的缺口问题，造成部门年度预算执行的弹性较大。

　　比如（1）医院类单位，预算编制将医疗支出项目和药品支出项目统一设置，而医院在财务处理上分别核算，两者口径不一致,年末财务人员凭经验对相关会计科目调整，再对超出年初预算数的项目进行预算调整；（2）学校类单位，财务人员进行会计核算的科目和预算科目口径不统一，会计项目较细，在预算编制报表中反映不出来。年终决算时财务人员依赖于主观判断将财务报表的明细科目汇总、调整后与预算项目数据进行核对，并且汇总、调整时未形成统一的标准。

　　（三）非税收入的预算数与执行数偏差较大，其预算管理有待完善；

　　通过调查，预算单位年度非税收入预算数与执行数存在较大的差异，其预算管理有待加强和完善。经统计，蛇口医院、妇幼保健院等12家单位涉及非税收入的编制，年初预算批复的非税收入总额35,060.41万元；经汇总，上述单位的年末财务报表中非税收入总额39,943.94万元，整体差异率13.93%；其中与预算相比，增幅最大为99.90%，降幅最大75.51%。12家预算单位非税收入执行情况具体明细见下表：

12家单位非税收入预算数与执行数对比明细表

单位：万元

　　（四）医院类单位的部分项目经费未列入本单位年初预算，项目支出不易控制；

　　经调查，蛇口医院、妇幼保健院、慢病医院三家单位的部分项目经费列入卫生局年初预算，而未列在本单位预算范围内，项目支出不易控制。卫生局每月按各医院上报的业务量预拨项目资金，每年10月份通过预计年度工作量将项目经费的余款一次性下拨，造成各医院无法有效控制项目经费在全年的均衡支出，同时年末形成较大的结余资金。

　　截至2009年12月31日，区卫生局结余5,218.92万元，其中基本结余86.12万元、项目结余5,132.80万元；蛇口医院年度收支结余987.46万元；妇幼保健院收支结余1,955.21万元。

　　（五）各单位尚未建立部门预算执行情况的考核监督机制，部分单位未对年度预算执行进行分析；

　　通过调查座谈，各单位在预算管理上，更多地处于“重编制、轻管理”的状态。对于预算执行情况的考核、监督和评价等事项，特别是项目支出执行情况的考核与监督，尚未制定相关的制度来指导工作，相应的配套措施显得比较滞后。

　　经调查，除区卫生局、机关事务管理局、蛇口医院、妇幼保健院、慢性病防治院、阳光小学、物业办等7家单位在年末能够以书面形式对年初预算批复项目的执行情况进行分析外，其他单位未能对年度预算执行情况形成书面材料，仅以财务人员的口头提醒来控制预算项目经费，预算调整项目较多。

　　三、主要原因

　　（一）部门人员对于预算编制工作重视程度不够

　　预算单位的主要负责人及部分预算编制人员对预算管理的相关政策了解的不够透彻，对预算编制工作不够重视，多数认为该项工作应是本部门财务人员、报账员等的职责，因此一些业务科室在申报科室业务费用时，未按实际情况进行列报，与上一年度预算执行数据差距大，造成申报的预算数据没有参考价值。实际上，预算编制工作基本由财务人员及报账员等完成。由于财务人员及报账员不了解各科室当年度计划业务量及工作安排，仅凭上一年度工作量进行分配预算，一定程度上影响了预算数据的合理性及准确性。

　　（二）未形成完善的预算管理制度体系

　　目前，部门预算编制依据主要是《中华人民共和国预算法》及《预算法实施条件》。对于非税收入编制、预算管理绩效评价等相关制度，政府未制定相关的配套措施指导部门预算管理。如部门预算将所有收入，尤其是非税收入，纳入预算范围，确保编制内容的全面性、完整性，而政府对非税收入的编制未制定有关的制度，造成部门预算编制改革与相关制度不衔接。

　　对于预算执行情况的绩效考核，各部门未有相关的制度遵循，也未形成一种激励机制，以减少预算编制与执行之间的差异。

　　（三）会计制度的科目规定与部门预算编报的项目要求不相适应

　　部门预算编制按照政府预算科目进行。预算科目体系按功能设置的，未按部门设置，并且人员经费支出科目与公用经费支出科目体系不够细化，影响部门预算编制质量。部门预算执行情况则通过预算部门业务活动的基础会计资料进行记录和反映。

　　由于现行的行政事业单位会计制度关于收支科目的规定与部门预算编制科目存在差异，加上部门会计人员将会计科目调整为预算编制项目具有一定的主观性，因此使得预算单位形成的会计资料不能直接地、准确地反映本部门的预算执行情况。

　　四、审计意见及建议

　　（一）预算单位要重视部门预算编制工作，加强预算编制人员的专业知识培训

　　各部门应提高预算编制工作的重视程度，鼓励全员参与编制。部门负责人应对本部门预算编制、执行、决算的合法性、完整性、真实性和部门管理的所有财政性资金负责，亲自主持预算的制定，并监督执行情况。必要时，抽调部分专业能力强的人员，集中汇审部门的编制预算。明确各业务科室的预算编制及执行责任，做到分工合理、责任明确。

　　区财政部门每年在适当的时候组织全区预算单位的报账员、财务人员、业务科室负责人等相关人员就预算执行分析、财务报表分析及项目经费使用说明进行针对性的培训。结合各业务科室、预算单位的年度计划编制年度预算。同时，把预算编制的业务学习作为考核单位工作人员、业务科室业绩的一项内容。

　　（二）各系统单位应定期召开调整会议，将会计核算科目调入预算编制项目

　　对于预算项目与会计核算科目存在差异的事项，定期组织医院、学校、街道办等同系统单位，有关预算项目与会计核算科目调整会议，以各预算单位负责人、财务人员、报账员为主，就有关会计核算科目调整的事项进行沟通协调，结合业务科室负责人的意见，协助财务人员及时、合理地将单位实际发生的支出从会计科目归类至预算各明细项目，便于预算分析。

　　另外，建议根据上一年度的预算编制情况，在本年度预算编制过程中添加附注表格，用以说明会计科目调整为预算项目的对应关系，增加预算报表的透明度和详细度。

　　（三）加强预算单位的非税收入收支管理，规范非税收入的编制

　　按照南山区各系统单位的实际情况加强非税收入收支管理，规范非税收入编制。非税收入编制单位应全面考虑单位职能、管辖区域的经济发展及年度计划等客观因素，对本单位近三年的非税收入情况进行整体分析，并对下一年度非税收入进行预测。同时，结合年末非税收入预算与执行对比分析情况，从政策变化、管理决策等方面查找存在偏差的主要原因，为下一年度预算编制提出相关依据。

　　（四）将医院类单位的项目经费按不同内容区分编制

　　对于该部分项目经费包含工资福利支出的部分，直接列入各二级预算单位年初预算中。对于项目经费中以考核形式发放的业务费，卫生局根据各预算单位近三年的业务量及年度计划，年初预先下达到各预算单位；同时，控制考核经费的发放，按每月的业务量发放至各单位，年末再对各单位的项目经费余额进行调整。

　　（五）各部门应定期编制预算执行分析报告，并制定预算编制的考核监督制度

　　各预算单位应要求预算编制人员及报账员每月定期对预算执行情况进行详细分析，向单位负责人提交书面分析报告，重点分析差异较大的项目，研究、落实预算执行中存在的问题，提出相应的解决办法或建议，及时纠正执行偏差。