南山区审计局2011年第5号审计结果公告

南山区教育局及各公办中小学校解决中小学代课教师和中小学教师待遇“两相当”问题专项经费审计调查结果

　　根据《中华人民共和国审计法》第二十七条的规定，深圳市南山区审计局（以下简称：区审计局）下达深南审通〔2010〕44号专项审计调查通知书，并派出审计组，于2010年3月22日至5月31日，对南山区解决中小学临聘教师和中小学教师待遇“两相当”问题专项经费的使用情况进行了专项审计调查。提供真实、完整的与审计调查相关的各项资料是深圳市南山区教育局（以下简称：区教育局）、南山区各中小学校及其他相关单位的责任，我们的责任是对以上单位所记载的内容发表审计调查意见。根据《中华人民共和国审计法》第四十条规定和其他法律法规，现将审计调查结果报告如下：

　　一、审计调查实施的基本情况

　　本次审计调查按照广东省审计厅办公室印发的《解决我省中小学代课教师和中小学教师待遇“两相当”问题专项经费的审计工作方案》及其他文件要求，以深圳市制定的相关规范文件为依据，结合2009年度公办中小学实施绩效工资制度情况，检查评价南山区解决中小学代课教师和中小学教师待遇“两相当”问题的工作开展情况。

　　审计调查实施过程中，我们检查了2007至2010年期间区教育局及各公办中小学对临聘教师的管理情况，查阅了南山区2008至2010期间面向临聘教师招考职员的过程资料，抽查了区公办中小学2007年9月、2008年9月、2009年9月和2010年3月工资发放资料，重点抽查审计了育才二小、学府中学和育才中学三所学校解决代课教师和教师待遇“两相当”工作的落实情况，并分别与区教育局相关科室及被抽查学校总务主任就审计调查内容召开座谈会。区教育局和区各公办中小学对本次审计调查都较为重视，及时根据审计要求提供相关资料，审计调查实施过程较为顺利。

　　二、基本情况

　　（一）南山区公办中小学基本情况

　　截至2009年末，南山区公办中小学按校址计算共74所，按法人计算共52所，其中省、市一级学校分别为27所和11所；在校学生总人数为82,406人，其中：小学51,572人、初中22,911人、高中7,923人；所有高中、初中和小学学位均为优质学位。

　　学校事业编制总数为5,558名，其中：全额编制数5,060名、附加编制数498人。

　　（二）解决“代转公”和“两相当”问题的政策背景

　　2008年9月，广东省人民政府（以下简称：省政府）印发《广东省解决中小学代课教师问题工作方案》（粤府办〔2008〕57号），要求经济欠发达地区在2010年底前、经济发达地区在2009年底前，解决2008年9月1日前在公办中小学教学岗位上代课且现仍在岗的代课教师的待遇问题，并逐步理顺代课教师入编问题（即：“代转公”）。为此，2009年6月，深圳市人民政府（以下简称：市政府）印发了《深圳市解决公办中小学临聘教师问题实施方案》，提出通过适度提高临聘教师工资福利待遇的同时，面向临聘教师定向招聘职员，以降低临聘教师占公办中小学人员编制总额的比例，并从建立临聘教师管理长效机制出发，制定了《深圳市临聘教师管理暂行办法》。

　　2008年9月，省政府印发《广东省解决中小学教师工资福利待遇工作方案》（粤府办〔2008〕58号），要求进一步落实我省县城内教师工资水平与当地公务员平均工资水平大体相当、县城内农村教师平均工资水平与城镇教师平均工资水平大体相当（即：“两相当”）。为此，2009年11月，市政府结合国务院关于义务教育学校实施绩效工资的部署，印发了《深圳市事业单位绩效工资制度实施方案》，将实现中小学教师待遇“两相当”同深化收入分配制度政策相结合，拟定了中小学教师新的工资结构和新的发放办法。

　　三、审计评价

　　审计调查结果表明，南山区委、区政府对解决中小学代课教师和教师待遇“两相当”问题高度重视，政策上和资金上都给予充分的保障。区教育、财政、人事等部门按照职能分工，充分沟通、互相配合，有力地推进相关工作的落实，促进我区教育事业的健康稳定发展：

　　（一）面向临聘教师招考职员，临聘教师人数及比例逐年下降

　　按照《深圳市解决公办中小学临聘教师问题实施方案》等文件要求，南山区核实了我区临聘教师名单，并先后于2008年10月、2009年10月、2010年1月三次向我区公办中小学临聘教师定向招考职员，累计公开录取临聘教师745名，其中：小学教师478名、初中教师205名、高中教师62名。南山区临聘教师人数由2007年9月的1,779人下降至2010年3月的1,205人，占教师总人数比例由2007年9月的33.89%下降至2010年3月的21.74%（详见下表一）。

　　南山区2007至2010期间临聘教师规模和结构（表一）

　　注：在编教师人数根据当月各学校由国库统发工资的教师人数计算；临聘教师人数根据当月各学校工资发放表统计人数计算。

　　（二）临聘教师工资福利经费保障和待遇逐步提高，超过深圳市规定水平

　　在逐步降低临聘教师比例的同时，南山区政府努力提高临聘教师的工资福利待遇，保障临聘教师的合法权益，临聘教师的工资福利水平有了较大提高，促进教师队伍的稳定，保证教育质量。据估算，2007至2009年度，区财政累计拨付教师空编预算经费44,933.45万元（详见下表二），为临聘教师提高工资待遇提供较有力的经费保障。

　　全区临聘教师工资福利经费保障情况（表二）

　　单位：万元

　　注：表中数据根据各学校每年度9月份工资数据估算。

　　经测算，全区公办中小学临聘教师平均工资水平已由2007年9月的 3,183.84元/月/人，提高到2010年3月的5,561.41元/月/人，人均增加2,377.57元/月，增长幅度达74.68%（详见下表三），已超过《深圳市解决公办中小学临聘教师问题实施方案》所规定的临聘教师工资福利性经费核拨标准（小学4,400元/月/人、初中4,800元/月/人、高中5,200元/月/人）。

　　南山区中小学临聘教师工资待遇水平提高情况（表三）

　　单位：元/月/人

　　（三）临聘教师的聘用、考核与管理进一步规范

　　按照《深圳公办中小学临聘教师管理暂行办法》及其他相关规定，区教育局和各公办中小学切实加强对临聘教师的聘任和管理，基本建立了临聘教师长效管理机制：严格按规定程序和条件招聘临聘教师，聘任时采用市法制机构统一制定的格式合同；按照临聘教师的学历、专业技术资格、工作年限等因素确定工资待遇，并自2009年起将临聘教师纳入绩效考核范围；建立临聘教师聘任报备制度，对临聘教师进行动态管理；严格按劳动法规定办理临聘教师的辞退和补偿手续。

　　（四）区公办中小学教师平均工资水平与公务员平均工资水平大致相当

　　由于我区已实现全区城市化转型，因此，评价我区解决教师待遇“两相当”问题的落实情况，主要是衡量公办中小学教师待遇平均工资水平与公务员平均工资水平是否大致相当。在2009年度绩效工资制度实施以前，教师的工资结构包括基本工资和津贴补贴两部分，与公务员工资历来都是同步调整，标准相当；此外，教师还享有特区津贴10％的教师津贴。因此，从工资结构上看，南山区教师平均工资水平与公务员大体相当。

　　从实际发放看，经测算，南山区公办中小学在编教师2007年9月份实际月平均工资为8,155.89元/人，2008年9月份为8,561.20元/人、2009年9月份为10,986.84元/人、2010年3月份为12,867.96元/人，呈逐年上升态势，而同期公务员实际平均工资水平变化并不明显。审计调查中还选取区教育局部分公务员与学校部分教师2009年12月份工资进行个体测算比较，结果表明，高、中、初级职称教师工资与处级、科级和员级公务员工资基本持平，大体相当。

　　（五）公办中小学绩效工资制度改革稳步实施，经费保障有力

　　根据《深圳市事业单位绩效工资制度实施方案》要求，南山区自2009年1月1日起在公办中小学校实施绩效工资制度。区人事、财政、教育部门将实施绩效工资制度同清理规范津贴补贴相结合，按照教师平均工资水平不低于公务员平均工资水平的原则，设立了教师绩效工资结构。

　　2009年12月，因公办中小学实施绩效工资制度产生的2009年增量资金3,851.71万元已拨付到位，据区教育局测算，中小学教师2009年月平均收入将因此增长634元。截至2010年3月底，有13所学校按程序制定通过了绩效工资方案并上报区教育局，占52所应制定绩效工资方案学校的25％。

　　但是，审计调查中也发现了一些不足，应引起区教育等相关部门的重视并进一步加以改进和落实。

　　四、审计调查发现的主要问题

　　（一）临聘教师存量较大，结构比例尚未达到市政府规定的控制比例

　　《深圳市解决公办中小学临聘教师问题实施方案》要求：在2010年底之前，临聘教师数量占学校人员编制总额的比例，原则上特区内控制在15%以内。虽然南山区通过三次面向全体临聘教师公开招考职员，并通过考核淘汰辞退不合格人员后，临聘教师比例有所下降，但尚未达到《深圳市解决公办中小学临聘教师问题实施方案》规定的控制目标。

　　1、从总体规模看，根据区教育局提供资料，市政府解决临聘教师问题政策下发前，南山区共有临聘教师2,014名，占教师事业编制核定总额5,558名（含全额编制和附加编制）的36.24%。通过实施定向招考等措施后，临聘教师数量降至1,205名（不含已录取但入编手续仍在办理中的546名临聘教师），占编制总额的比例降至21.68%，比市政府规定的控制比例仍高出6.68个百分点。

　　2、从各学校具体情况看，南山区52所公办中小学中，截至2010年3月31日，临聘教师占学校核定编制总额比例高于15%的共40所，占学校比例的76.92%，其中临聘教师比例最高的达54.35%。

　　3、从空编情况看，《深圳市公办中小学临聘教师管理暂行办法》第四条规定学校应在“事业编制”空缺限额内聘任临聘教师”，但截至2010年3月31日，南山区临聘教师共1,205名，较空编总额1,220名基本持平，全区临聘教师人数高于空编限额的学校共34家，占学校家数的75.56%。

　　（二）空编经费用于临聘教师工资福利待遇的比例偏低

　　经测算，南山区2007年度空编经费共13,277.47万元，各学校用于支付临聘教师工资8,968.98万元，使用率为67.55%；2008年度空编经费13,221.87万元，各学校用于支付临聘教师工资10,285.54万元，使用率77.79%；2009年度空编经费拨款18,434.11万元，各学校用于支付临聘教师工资12,464.95万元，使用率67.62%。结余的空编经费，各学校或用于补充日常公用经费，或形成结余而进行结余分配。

　　（三）大多数学校未能及时制定通过绩效工资分配方案

　　根据市教育局《转发省教育厅关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的实施意见的通知》（深教［2009］413号）要求“各学校的绩效工资分配方案务必于2009年12月底前报教育主管部门批准。”但截止2010年3月31日，南山区公办中小学向区教育局上报绩效工资分配方案仅有13家，进度较为缓慢（截至2010年9月，尚有3家学校未通过）。经审计了解，各学校无法及时制定通过绩效工资分配方案，主要原因为：

　　1、政策制定贯彻时间较晚，各学校2009年度绩效考核制度未能及时制定实施。

　　根据规定，公办中小学虽于2009年1月1日开始实施绩效工资制度，但《深圳市事业单位绩效工资制度实施方案》和学校教师绩效考核工作实施意见均于2009年11月出台，各学校未能按绩效工资制度要求及时建立考核制度，各项日常考核也无法执行。

　　2、部分教师对绩效工资制度的理解存在差异，导致方案无法及时在教职工代表大会上通过。

　　奖励性绩效工资主要体现工作量和实际贡献等因素，但绩效工资“增量指标”下达时却按各学校教师职称级别具体计算，导致部分职称高、资格老的教师认为绩效工资总额与职别挂钩，对按绩效考核分配奖励性绩效工资产生不满情绪。

　　另外，按教师职称级别具体计算下达绩效工资“增量指标”，也造成教师职称普遍偏高的老学校奖励性绩效工资总额相对较高，年轻教师较多且职称偏低的新建学校奖励性绩效工资总额相对较少，学校间分配产生不平衡。经测算，实行绩效工资后，2009年度荔香中学教师人均月增加913.10元，而龙珠中学人均月增加仅157.32元，相差5.8倍。

　　3、个人所得税扣减方式的改变，导致增资水平未达到教师期望值。

　　按南山区各学校原工资发放形式，在编教师的工资分为财政直接支付和学校支付两部分，发放时重复计算个人所得税扣减基数；实行绩效工资后，教师工资全部由财政直接支付，发放时只计算一次个人所得税扣减基数，导致部分教师税后实际工资水平有所降低。

　　五、审计意见和建议

　　（一）进一步采取措施降低临聘教师队伍规模

　　建议区教育局结合我区实际，合理确定南山区临聘教师规模和比例；加强对各公办中小学和临聘教师的管理，督促各学校优化岗位设置、在空编名额内聘任临聘教师；继续通过规范临聘教师考核、辞退不合格人员，以及面向临聘教师定向招考职员等措施，将南山区临聘教师规模控制在规定规模以内。

　　（二）逐步提高临聘教师待遇，规范空编经费管理

　　建议区教育局在财力许可的条件下，进一步提高临聘教师的工资福利待遇，提高临聘教师工资福利支出在空编经费中的使用比例，逐步实现临聘教师与在编教师“同岗同酬”；加强对各公办中小学的监管，督促各学校合理安排使用空编结余资金。

　　（三）规范完善学校绩效工资制度

　　建议区教育局加大绩效工资制度的宣传力度，做好教师思想的疏导工作，消除工资制度改革过程中可能产生的不稳定因素；督促各学校规范教师绩效考核制度，并加强对各公办中小学绩效工资分配方案制定和实施的督导，切实做到多劳多得、优绩优酬；加强与区人事、财政部门的协调，改变绩效工资的预算和拨款方式，将确定的全区各学校奖励性绩效工资总额，按照各学校核定编制平均分配，以消除将奖励性绩效工资与教师职别挂钩的误解，同时也解决学校间奖励性绩效工资分配的不平衡现象。