南山区审计局2011年第6号审计结果公告

南山区政府投资建设项目工程管理状况审计调查　　
　　(二〇一一年二月二十二日公告)

　　根据《中华人民共和国审计法》第二十七条规定和《深圳市南山区审计局关于审计南山区政府投资建设项目工程管理状况审计调查通知》（深南审通[2010]98号），深圳市南山区审计局（以下简称：区审计局）派出审计组，于2010年7月9日至11月23日, 对南山区政府投资建设项目工程管理状况进行了专项审计调查。被审计调查单位对其提供的与审计调查相关的项目资料的真实性和完整性负责。区审计局的责任是对此进行审计调查并出具审计调查报告。

　　一、基本情况

　　（一）审计调查目的

　　通过审计调查，发现政府投资建设项目工程管理中存在的不足，总结分析相关法规、制度的执行情况，提出改进意见或建议，从而完善《南山区政府投资建设项目全过程跟踪监督管理暂行办法》（以下简称《办法》），以加强对我区政府投资建设工程项目的监督管理，规范项目组织实施程序，提高政府投资效益。

　　（二）审计调查范围

　　全区2007年至2009年所有新开工的政府投资建设工程项目，涉及区工务局、城管局、各街道办事处等17家单位， 247个工程项目。经普查、筛选分析后确定10家重点调查的建设单位，具体为区工务局、城管局、建设局、农水局、中心区管委办、教育局、文化局、卫生局、南山街道办、沙河街道办。抽样详查41个工程项目,并从中抽查42份施工合同、34份监理合同。抽取的项目样本涵盖了各单位有代表性的项目，包括房屋建筑工程、市政工程及其它工程（详见下图）。

　　（三）审计调查方式方法

　　此次审计调查采取普查与抽样详查相结合的方法。依据区政府投资建设工程项目的类别、投资额、项目特点等进行分类，制定《审前调查表》，开展全面普查，掌握全区政府投资工程项目的基本情况。在此基础上进行系统分析，选取有代表性的工程项目采用审阅、查询、计算、座谈等方法进行详查。

　　（四）审计调查主要内容

　　1、建设单位内部管理制度的建立及执行情况；

　　2、施工过程管理情况，包括现场签证和设计变更、施工合同工期、工程结算和竣工决算、工程档案资料、工程保险等；

　　3、建设程序执行情况，包括项目环境影响评价、施工报建、项目责任主体后评价等。

　　二、审计评价

　　各建设单位全面落实区委、区政府的决策部署，完成了各项目标任务，取得较好成绩，如改善了城市交通路网格局，较好地解决了市民出行难问题；提升了市容环境，进一步增强我区竞争软实力；改造了城中村，不断消除城中村安全隐患；加强了排水设施建设，极大的提高防汛排涝能力等。

　　我区政府投资建设工程项目管理日益规范，概算评审、计划执行、施工招标等方面的管理力度不断得到加强。如各建设单位在施工招标方面结合项目性质、投资额等情况，按照招投标管理的有关法律法规规定的方式确定施工单位，促进了公平、公正、公开择优原则的实现。我区政府投资建设工程项目管理状况总体较好，但在现场签证、合同管理、环境影响评价等方面仍存在一些问题。

　　三、审计发现的主要问题

　　（一）工程管理制度建立及执行问题

　　一是部分单位未建立工程管理制度。抽查的10家建设单位中有5家未制定工程管理制度，已制定工程管理制度的建设单位中有两家的制度较为简单，对招投标、设计变更、现场签证、档案资料、工程结算和决算等方面的管理规定不全面。

　　二是部分项目未全面执行工程管理制度。审计抽查发现，5家制定了工程管理制度的建设单位在工程项目实施过程中，部分项目未全面执行管理制度。如区工务局艺术博览馆工程等项目的部分工程变更存在未按其《工程管理手册》的要求填报 “工程变更令”及其审批时间超过规定时限等情况。

　　在工程管理制度建立及执行方面，本次调查对施工安全管理予以特别关注。审计抽查发现，大部分单位未建立项目施工安全管理制度；已制定制度的部分单位的项目施工安全管理制度较为简单，针对性和可操作性不强；个别单位成立了安全管理委员会，并制定了较为详细的项目安全管理制度，但实施过程中未全面贯彻执行，如在其项目资料中未见安全巡视、巡查等相关记录。

　　（二）基建程序落实问题

　　1、部分项目未实施环境影响评价

　　在所抽查的41个项目中，有30个项目按规定需进行环境影响评价，其中22个项目未实施，占需进行环境影响评价项目的73%。

　　2、部分项目未办理施工报建手续

　　审计抽查发现，已开工且须报建的项目有30个，其中14个未按规定履行报建手续，占须报建项目的47%。在未报建的14个项目中有13个属于整治类或改造类项目，由于缺少规划许可证等原因，无法报建。

　　3、未开展项目责任主体后评价

　　审计抽查发现，已竣工的24个项目均未按照《办法》规定开展项目责任主体后评价。

　　（三）施工过程管理问题

　　1、设计变更和现场签证管理不规范

　　审计对建设单位提供的22个项目的设计变更和现场签证情况抽查发现三点不足，一是所有设计变更未按《办法》规定报区造价站备案；二是有5个项目的现场签证未按《办法》规定报区发改局备案，其中2个项目的部分现场签证未按《办法》规定报区审计局备案；三是4个项目部分设计变更未按《办法》规定组织专家评审。

　　如丽雅苑安居房主体工程的多份设计变更及现场签证未按规定备案及组织专家评审。

　　另外，设计变更及现场签证还存在缺少变更预算、申报与批复不及时、无申报和批复日期等情况。如海德二道及高架平台市政工程的部分签证无申报和审批日期、变更预算等；南山村排水管网改造工程钢板桩支护和巷道钢筋网变更未及时办理现场签证等。

　　2、多数工程存在超合同工期情况

　　审计抽查发现，28个工程未在合同工期内完工，占抽查施工合同数的67%。其中由于承包商原因造成工期延误的工程有4个，如丽雅苑安居房主体工程超合同工期12个月；由于非承包商原因造成工期延长的工程有24个，如深湾中学项目超合同工期8个月。此24个工程中，有22个工程未办理工期签证。

　　3、工程结算和竣工决算不及时

　　审计抽查发现，21个工程未在规定时间内完成工程结算；所有竣工项目均未在规定时间内（《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》规定在项目完成竣工验收之日起90日内向审计机关提交资料）申请决算审计。以上情况主要是由于部分施工单位不积极配合工程结算，最终影响了项目竣工决算。如同乐社区公园项目2007年12月31日竣工，施工单位2008年12月才向建设单位申报工程结算。

　　4、合同管理不规范

　　审计抽查发现，大部分施工合同和监理合同未按规定在建设行政主管部门备案。在抽查的42份施工合同中，有32份未备案，占须备案合同的76%；在抽查的34份监理合同中，有26份未备案，占须备案合同的76%。

　　部分施工合同和监理合同内容不严谨，有的在专用条款约定栏空白处无任何标记；有的合同关键条款与招标文件不一致，如小南山边坡地质灾害治理工程招标文件约定工程预付款为20%，而合同约定为25%。

　　5、工程档案资料管理不到位

　　审计抽查发现，大部分项目存在未建立资料收发台账、工程档案资料不完整和签章手续不齐全等情况。在抽查的41个项目中有28个未建立工程档案资料收发台帐，有24个工程资料收集不完整，有15个工程的部分资料监理工程师未签字或未盖注册章。已竣工项目中有3个工程竣工验收报告参建单位签章不全，如白芒村排水管网整治工程的I、II标竣工验收报告总监未盖执业章，II标竣工验收报告施工单位负责人未签字；另有部分项目竣工图无竣工图章，如滨河大道西行开口工程项目绿化工程。

　　6、工程保险制度落实不够

　　《深圳市建设工程质量管理条例》第七条规定“政府推行工程担保与工程保险制度”。审计抽查发现，有17个工程未购买工程一切险和第三者责任险，另有9个工程合同约定由施工方购买工程一切险和第三者责任险，但建设单位未落实施工单位是否购买相关保险。

　　四、审计意见及建议

　　1、建立健全工程管理制度，并严格执行

　　建设单位应将工程管理程序化、制度化，明确各岗位具体职责，并在项目实施过程中严格执行，做到有章必依，规范项目管理。

　　建设单位应结合本单位具体情况和相关法规规定，制定针对性和操作性强的项目安全管理制度，完善项目施工安全管理手段，加大施工安全检查力度，使施工安全检查常态化、动态化、数字化，降低施工安全管理风险，全面实现平安工程。

　　2、进一步落实项目环境影响评价

　　建设单位应严格按照环境影响评价法规及相关分类管理名录等规定实施环境影响评价，相关主管部门对未实施环境影响评价的项目不予审批。

　　3、细化项目后评价制度，加强项目后评价管理

　　建设单位应严格按照《办法》规定，开展项目责任主体后评价；相关部门应建立全区统一的项目后评价平台，细化《办法》规定的项目责任主体后评价制度，明确后评价的时间、内容、标准等，使项目责任主体后评价更具操作性。

　　4、加强合同工期管理

　　建设单位应确定合理工期，并在施工合同中明确约定节点工期和总工期及相应的奖罚措施；对由于非承包商原因造成的延期，应及时办理工期签证。建设单位应为工程建设创造良好的施工条件，加强设计方案、图纸等方面的管理，确保工程如期完成。

　　5、规范合同管理，防范法律风险

　　建设单位应确保合同内容严谨、完善，做到合同关键条款与招标文件一致，并严格按照相关规定进行合同备案，以防范法律风险。

　　6、强化工程档案资料管理

　　建设单位应提升工程档案资料管理意识，建立和规范工程档案资料管理流程，避免出现收发登记、签章手续、存档等方面问题，确保工程档案资料的准确性和完整性。

　　7、大力推动工程保险制度的落实

　　建设单位应重视工程保险的积极意义和作用，切实推行工程保险制度，并加大对施工单位购买工程保险的监管力度，提高工程项目的抗风险能力。

　　8、规范设计变更及现场签证管理

　　建设单位及相关部门应严格按照《办法》规定做好设计变更、现场签证的备案，保证设计变更及现场签证的申报和批复规范、及时，并落实专家评审制度。

　　建议简化《办法》中有关设计变更及现场签证备案管理的规定，细化专家评审制度，对专家资格、专家选定、评审程序等予以明确。

　　9、简化改造整治类项目施工报建规定

　　建议有关部门简化改造整治类项目的施工报建规定，将此类项目纳入安监、质监等部门的监管范围，确保工程施工质量和施工安全。

　　10、制定强制结算和竣工决算管理规定

　　建议有关部门制定政府投资建设项目强制结算和竣工决算的管理规定，建设单位应依据该规定在合同中约定承包单位的工程结算时限，超出约定时限的，建设单位应通过律师函或媒体公告等方式催办，超过催办时限时即进入强制结算程序，以确保及时完成工程结算和竣工决算。