南山区审计局2009年第3号审计结果公告

　　南山区公共图书馆(室)建设与管理绩效审计　　

　　（二〇〇九年四月十六日公告）

　　根据《中华人民共和国审计法》、《深圳经济特区审计监督条例》，我局于2008年9月8日至11月10日对南山区公共图书馆（室）截止到2007年12月31日的建设与管理情况进行了绩效审计。

　　一、基本情况

　　截至2007年12月，我区已建立1个区级图书馆，2个分馆，8个办事处图书室和84个社区图书室，基本形成了区、办事处及社区三级的公共图书馆服务体系。南山图书馆与两个分馆实行一体化管理，资源共享；办事处及社区图书室分别由办事处和社区工作站负责管理，由南山图书馆负责业务指导。

　　(一)机构设置及人员配备情况

　　1、南山图书馆机构设置及人员配备情况。

　　南山图书馆系全额事业单位，内设办公室、书刊服务部、信息技术部、特色服务部、公共交流部、读者服务部、采编中心、基层辅导部。截止到2007年12月,人员编制43人，期末实有人数61人,其中在编25人。另外，编办有关文件要求该馆留出三分之一的编制用于聘请阅览室值班人员，该馆聘用员工共36人。现有人员中，高级职称(含高级技工)8人,占13%，中级职称(含中级技工)6人,占10%，初级及以下的47人,占77%。另外，以外购服务方式由深圳市卓越物业管理有限公司派驻员工30人。

　　2、分馆人员配备情况。

　　截至2007年12月，众冠分馆配四名管理人员，其中南山图书馆派一名业务负责人，深圳市众冠股份有限公司派三名管理人员；同富裕分馆配五名管理人员，其中南山图书馆派一名业务负责人，深圳市西丽投资发展有限公司派四名管理人员。

　　3、办事处、社区图书室人员配备情况。

　　截至2007年12月，办事处图书室由办事处文化站管理，个别配有专职管理员，大部分管理员由办事处文化站工作人员或其他工作人员兼任。社区图书室个别配有专职管理员，大部分管理员为兼职，主要是社区工作站工作人员、物业管理员、保安员等。

　　(二)建设规模及资金投入情况

　　根据南山图书馆、各办事处提供的数据，截止到2007年12月，我区公共图书馆（室）共拥有馆舍面积2.38万平方米，阅览席座(不含办事处、社区图书室)约1,500个,藏书总量约98.38万册，详见附表1。

　　区公共图书馆(室)基建投入（截至2007年12月）和后续维护及管理资金投入（2004年至2007年）合计12,254万元，其中：区财政投入南山图书馆基建资金7,123万元；南山图书馆后续维护、管理投入资金4,189万元，共建分馆投入资金286万元（含共建方企业提供的投入资金数额），社区图书室投入资金656万元，后续维护、管理投入资金合计5，131万元（来源情况详见附表2）。2004年至2007年，区公共图书馆（室）的资金支出合计5,190万元，具体使用情况详见附表3。

　　(三)服务范围、对象及服务成果。

　　我区管辖总面积193.3平方公里，2007年末常住人口94.32万人（根据区统计局提供数据），平均每1万人拥有一个社区图书室，累计办理借书证7.87万人。2004年至2007年，除办事处、社区图书室未能统计外，我区累计进馆515万人次，共举办读者活动363次，参加人数累计8.89万人，外借图书累计63.38万人次，外借图书149万册。图书流通情况及为读者服务情况详见附表4。

　　二、审计评价

　　为推进我区公共图书服务事业快速发展，在区委、区政府的大力支持下，区文化局、南山图书馆等单位做了大量工作，2004年南山图书馆顺利通过地级图书馆评估检查，被评为“地级一级图书馆”。区公共图书馆（室）在提高城市品位、打造学习型社会方面发挥了积极作用，在丰富我区居民文化生活、提高文化素质、改善投资环境等方面做出了贡献。

　　1、大力建设馆藏资源，电子图书藏量初具规模。

　　南山图书馆在纸质图书数量稳步增长的同时，电子图书藏量也逐年上升，截至2007年末累计投入资金127万元购置电子图书，电子藏书种类达76,205种，169,539册。已建立了5个数据库和1个网站，安装了ILASⅡ软件系统，基本实现了智能化管理。

　　2、地方文献建设取得成绩。

　　截止到2007年末，南山图书馆共有地方文献801种，共1,501册。从1999年至今，自行开发的“南山人文多媒体数据库”共收录了南山区历史景观和人文信息53,411条。2000年开始又收集和整理了反映南山区不同时期发展变化和风土人情的新老照片，编集成册，并将其挂在2004年自行开发的“南山图库”上，供读者网上浏览。

　　3、打造品牌讲座，开展特色服务。

　　遵循“一切为了读者”的办馆思想，南山图书馆大力开展特色服务，举办各种读者活动，积极打造品牌讲座，开展集体外借服务等多项服务活动。如：开放经典书屋、博士论坛、百姓健康讲坛、经济服务论坛、新书推介、网上咨询及参考咨询服务等项目；与宝安图书馆、市图书馆开展“通借通还”业务；提供网上免费注册使用电子文献、数字图书馆24小时开放及免费上网服务等。2004年至2007年，平均每年接待读者120万人次，平均每年举办读者活动及大众电影128场次，平均每年参加3万人次。

　　4、创新基层图书馆运作模式，利用社会资源建设分馆。

　　南山图书馆初次与企业合作，在外来务工人员集中的工业区建立分馆，由企业出场地、设施，南山图书馆提供图书资源和专业工作人员，创新了基层图书馆运作和管理模式。在业务上，分馆接受南山图书馆监督指导，其财产归投入方各自所有，有效整合了社会资源，为读者提供更好的服务。

　　⑴利用社会资源，减轻财政负担。

　　众冠分馆自2005年12月26日开馆至2007年末，累计投入资金146.15万元；同富裕分馆自2007年5月28日开馆至2007年末，累计投入资金140.44万元。在两个分馆建设和后续管理的投入资金量上，企业共提供134.18万元，减轻财政负担。

　　⑵分馆与总馆相比，降低了服务成本。

　　由于两个分馆都建立在外来务工人员密集的工业区，资金总投入与进馆人数比率与总馆相比具有明显优势，人均服务成本降低。其中总馆4年人均日常服务成本7.08元，人均总服务成本11.71元；众冠分馆人均日常服务成本2.80元，人均总服务成本4.24元；同富裕分馆人均日常服务成本4.70元，人均总服务成本7.17元。人均服务成本对比情况详见附表5。

　　5、社区图书室建设已实现我市“图书馆之城”三年规划目标。

　　截止2007年，我区共建设办事处、社区图书室92个，已实现了《深圳市建设“图书馆之城”（2003-2005）三年实施方案》规定的每1.5万常住人口拥有一个社区图书室的建设目标。已完成达标评估的社区图书室共有84个，其中有65个达标社区图书室获得全国文化信息资源共享工程项目奖励。

　　6、区公共图书馆（室）资源得到利用。

　　我们就总馆、分馆及社区读者基本情况和读者对图书馆的13项服务评价以及图书馆资源利用情况进行了审计调查，结果显示：区公共图书馆（室）为周边居民提供了获取信息和学习提高的服务平台，大多数为图书馆附近的读者，大部分为有求知欲望的青年外来务工人员（暂住人口占79%）。被调查读者对读者服务方面的评价相对较高，13项指标平均满意度为58.4%，其中有三项满意度为70%以上。科技专业馆藏丰富、交通便利、馆内外环境舒适、服务周到并能满足各种信息需求；两个分馆建成后，在较大程度上满足了外来务工人员的业余文化需求，平均每年接待读者10多万人次，以上具体情况见附表6-8。

　　在区公共图书馆（室）建设和管理取得成绩的同时，审计也发现，办事处、社区图书室建设布局不够合理，管理欠佳、“共建分馆”合作协议不够完善，存在一定的合作风险、“一体化管理”体系有待完善、图书购置和采编等工作有待改进、图书馆业务管理、资产管理及读者服务有待提高等问题。

　　三、审计发现的主要问题

　　(一)办事处、社区图书室建设布局不够合理，管理不到位，直接影响其服务效能

　　我们现场调查了8个办事处和经随机抽样确定的26个社区图书室（其中3个处于关闭状态），调查结果表明存在的主要问题如下：

　　1、图书室建设布局不够合理。

　　目前，我区办事处、社区图书室的布局，基本上是每个办事处建一个图书室，每个社区工作站建一个社区图书室的模式。因此存在这样的局面：有的办事处管辖的面积大，人口密度小，设立的社区图书室相对较多，造成资源的浪费；有的办事处管辖面积小，人口密度大，设立的社区图书室相对较少，有需求却得不到满足。调查发现，兰园社区图书室和桂园社区图书室仅相隔一条爱榕路，直线距离不到300米。各办事处图书室建设情况见附表9。

　　2、图书室场地不能有效保证，一室多用情况普遍。

　　社区图书室普遍存在没有自己的专用场地。在被调查对象中，用办事处、社区办公场所作为图书室的占35%，用“固本强基”资金租入场地的占3%，合作方提供场地的占26%，其他形式取得场地的占36%（农城化股份公司或管理处无偿提供等）。如：兰园社区图书室是与个人合作建设的，协议规定由个人出场地，并将其中40平方米的面积作为图书室，其余部分用作个人的其他用途，由于合作方的原因该合作已终止，社区图书室也因此关闭。

　　一室多用情况普遍。调查发现，设在办公场所内的图书室，大多还承担着多种社区服务功能，如“社区文化室”、“文娱中心”、“党员之家”、“生育文化中心”、“老人之家”等等。

　　3、规模偏小，图书未更新，社区图书室难以吸引读者。

　　被调查的社区图书室中最大面积约130平方米，最小面积不足17平方米；阅览席座普遍较少，有些甚至没有阅览席座；全区社区图书室平均藏书量为3,400册，一般除了达标时配置的图书和每年科普极少量配书外，就再无新书上架，图书未能得到更新轮换，难以吸引读者。据了解，读者人数最多的平均每天约70人次，少的平均每天不到1人次，有的甚至无人入馆阅读；最多的平均每天借书约9人次，少的平均每天不足1人次，有的图书室甚至全年都无人借书，资源没有充分利用。

　　4、开放时间不利于读者利用。　

　　图书室的开放时间不够合理，也比较随意，不利于读者的利用。在被调查对象中，正常开放的图书室占58%（已包括2007年6月为安排“4050”人员就业援助工程失业人员上岗而重新开放的图书室），非正常和未开放的占42%。具体见下图。

　　5、后续管理措施不到位。

　　至审计日止，相关部门尚未就办事处、社区图书室管理建立一套完善、有效的管理制度，也没有切实有效的管理手段与措施，相关检查监督体制也没有建立。

　　办事处每年以“社区文化活动经费”项目编制预算，未将图书室的管理经费给予明确和细化，造成办事处经费混合使用，使图书室的经费无法得到保障。

　　6、管理人员变动大、专业服务能力不足。

　　管理人员来源不稳定，专业服务能力不足，影响社区图书室功能发挥。图书室管理员主要来自办事处、社区工作人员、物业管理人员或保安员及“4050”人员就业援助工程安排的失业上岗人员等，并且大部分是兼职的，普遍存在任职时间短、变动大，缺乏专业培训、业务服务能力不足的问题。在被调查对象中，管理人员来自办事处、社区工作人员兼任的占35%、合作单位兼任的占20%、其他方式的占45%（包括“4050”人员就业援助工程安排的失业上岗人员等）；而管理人员中受过短期培训的占35%，未受过培训的占65%。因此，大部分社区图书室没有读者借阅图书的记录，无人借书或无借阅记录的社区图书室占91%。

　　7、资产管理不善，部分被挪用或占用。

　　为了顺利完成社区图书室达标任务，市、区财政累计投入资金656万元，主要用于购置图书及电脑设备，但各社区图书室对配置的图书、电脑设备，均没有登记造册及按固定资产进行严格管理，也没有定期对图书、设备进行盘点。在被调查的对象中，没有一个图书室对现存的图书、设备进行准确、完整的记录资料，致使图书因毁损、遗失，设备因挪用、占用、损坏等造成的损失无法核查。

　　比如：达标社区图书室收到奖励的电脑，因后续管理资金不足，网络使用费得不到保证，无专业管理人员等原因，造成设备闲置或被挪用、占用，审计抽查图书室配备的94台电脑当中，仍留在社区图书室使用的占40%；作为社区工作站办公用途或其他用途的占60%。具体见下图。

　　(二)“共建分馆”合作协议不够完善，存在一定的合作风险

　　1、已建成的两个分馆，在三方签订的共建协议中没有规定共建期限，仅以“三方都有将分馆长期办下去的美好愿望”合同条款作为保障，由于双方是合作关系，如果企业的经营方针和经营状况发生变化、企业的股权结构或房产的产权发生变更时，分馆的持续运作将受到影响。

　　2、合作协议对双方终止合作时的权利和义务的规定不够具体，如果出现合作终止，则双方的权利和义务得不到相应的法律保障，容易出现法律纠纷。

　　(三)“一体化管理”体系有待完善

　　1、南山图书馆虽然与两个分馆实现“一体化管理”，但受行政管理体制和资源建设的限制，无法将办事处和社区图书室纳入“一体化管理”范围，也就无法实现“通借通还”。

　　2、南山图书馆已与宝安图书馆、市图书馆开通“通借通还”业务，但由于全市信息资源共享平台尚未建立，各区独立购买信息资源，全市资源共享难于实现，造成资源浪费，例如：电子图书方面，虽然市图书馆、宝安图书馆及南山图书馆均购买了北大方正电子有限公司的北大方正Apabi电子图书系统，但受网络平台的共享技术限制及知识产权保护规定限制，无法实现资源共享。

　　3、区文化局、南山图书馆尚未建立“一体化管理”实施细则和有关图书调配、交接及轮换更新制度。如南山图书馆和两个分馆的图书虽然是统一采编，统一管理，而且以条码区位、标签颜色及馆藏地点进行区分，通借通还时以标签颜色进行归口，但是在总、分馆交接方面未建立相关内控制度。

　　(四)部分图书重复购置，购书工作效率不高，图书馆容量难于满足当前需求

　　1、出现为达标而重复购置图书情况。

　　据不完全统计，我国每年新书出版约10万种，剔除高端科技类、工具书类、各种专业类等书籍，符合南山图书馆“大众化”采编原则的书远远少于10万种，而市主管部门按照民生净福利指标分配我区每年新增纸质图书13万册以上，致使购书时对出版商、图书品种的选择余地小，书籍质量得不到保证，同时也造成购书无法按计划采编，出现为了达标而重复购置的浪费情况。

　　2、完成公共图书人均藏书指标的购书工作进度慢。

　　2007年3月12日，市文化局深文[2007]68号文下达了民生净福利指标体系公共图书馆藏书指标，要求2007年南山区新增纸质图书13万册，但是，由于招标、采编工作不够及时（例如：2007年“民生净福利指标”购书的招投标工作于2007年10月25日完成），该项工作于2008年7月底才完成，超过文件规定完成时间半年多。

　　3、图书馆馆舍容量不足，无法增加藏书量。

　　南山图书馆原设计图书藏量为60万册，从1997年3月28日开放至2007年末，图书馆总藏量已达55万册，基本饱和。但根据2007年3月12日深圳市文化局《关于印发〈落实深圳市民生净福利指标体系公共图书馆人均藏书指标工作方案〉的通知》，2007年南山图书馆必须新增纸质图书13万册，2007年至2010年合计必须新增纸质图书55万册，相当于南山图书馆建馆10年来的藏书总量，需再建一个同等规模的区级图书馆才能容纳。

　　(五)为读者服务不够全面、绩效评估考核体系不够完善

　　1、对读者需求调查和分析及读者引导工作开展偏少，欠缺读者培训工作。南山图书馆的图书购置方案不够明晰和长远，对读者的需求调查和分析不够充分；未开展读者教育、培训工作及指导读者如何借阅图书、如何检索文献等工作，在有效宣传、组织读者了解图书馆、利用图书馆资源等方面的工作开展偏少，如社区图书室普遍存在无标识或标识不明显情况，不利于读者了解社区图书室。

　　2、未完善图书馆管理绩效评估考核制度。南山图书馆在图书馆管理方面制定了一些规章、采取了一定的措施，以加强图书馆的管理，但由于一些政策的变动，致使该项工作受到较大影响，该馆未能进一步探索和完善适合当前实际并可实施的绩效考评体系，通过各种量化指标对各分馆、各部门和员工进行考核，并以此提高图书馆的服务质量、服务水平以及节俭量，从而提高公共图书馆资源的利用率。

　　(六)部分图书馆资产管理不够规范

　　1、固定资产未定期清查盘点，对图书账实不符情况未及时落实处理。

　　2004年至2007年，南山图书馆仅对图书做了两次实物盘点，但盘点结果与《馆情通报》及ILASⅡ系统中的藏书量都不相符，对差异的原因也未进行落实处理，比如：截止到2007年12月31日，图书馆ILASⅡ系统统计图书总藏量为600,247册(包括两家分馆)，而图书馆《馆情通报》年报中反映的图书总藏量为430,861册，相差169,386册。

　　2、图书馆馆舍等资产未及时入账，未能如实反映建设成本。

　　南山图书馆于1997年3月28日开馆，馆舍由区政府投资兴建，建筑面积16,400平方米，实际占地面积13,200平方米，总建造成本为7,123万元，属于区政府“交钥匙”工程，建成后直接交给南山图书馆使用，但南山图书馆未将该资产进行入账管理。

　　另外，南山图书馆2007年11月购进的同富裕分馆图书29,027册计60万元未作为固定资产入账处理。

　　3、图书馆场馆出租不符合有关规定。

　　2004年至2007年，南山图书馆将部分场地用于出租或与企业合作收取租金，以补充经费不足。如小商店、茶室、商务中心等，该行为与《深圳经济特区公共图书馆条例》（试行）第九条“公共图书馆的馆舍、设备、文献资源受法律保护；任何单位和个人均不得损坏和侵占；任何单位和个人不得改变公共图书馆的馆舍用途”的规定不符。

　　4、部分固定资产处置与核算不规范。

　　南山图书馆于2005年12月报废原值135.78万元的电脑等设备一批，但该馆未能提供该批设备报废处理情况。

　　南山图书馆按照折扣后价格（实洋价）入账核算图书、期刊等固定资产，但报废固定资产时则按照折扣前价格（码洋价）进行处理，如：2004年至2007年，南山图书馆按照折扣前价格（码洋价）报废处理图书、期刊等87,123册，合计93.20万元，并以此核销固定资产，致使图书、期刊等固定资产存在多核销情况。主要原因是实际购进图书时未对每册图书按折扣后价格（实洋价）进行明细记录。

　　四、审计建议

　　(一) 制订长远、科学的公共图书馆建设规划。

　　针对我区公共图书馆（室）规划布局不合理的情况，建议依据《国家文化发展十一五规划纲要》及《深圳市建设“图书馆之城”（2006-2010）五年规划》的要求，协调相关部门，结合目前我区公共图书馆发展的实际情况，制订一个长远、科学的公共图书馆建设规划。

　　1、融合全市的“图书馆之城”建设，避免规划中的短期行为和重复建设。

　　2、将图书馆建设与全区的城市规划结合起来，综合考虑人口增长情况，作为城市建设的配套设施来安排，统筹解决基层图书馆场地问题。

　　3、继续加强事前调研，合理布点，使规划具有前瞻性。全区整体规划中，在贯彻《深圳市社区建设发展规划纲要（2005-2010）》的同时，继续加强基层图书馆布点的调研工作，对拟建设的基层图书馆周边环境、人口密度、人口结构及需求程度进行详细地调查、分析，真正做到“立足需求”。

　　4、在调查市民需求的基础上，根据图书馆实际情况，发挥图书馆的优势，开辟少儿课外自修场地，为广大市民提供免费的课外辅导。

　　5、借鉴新加坡图书馆的做法，为满足多重读者的需求，可与购物中心结合，儿童在图书馆看书时，家长可以前往购物，取得商业、文化两个领域双赢效果。

　　(二)进一步完善共建分馆合作协议。

　　总分馆制是现代公共图书馆服务体系比较好的管理模式，也是目前部分先进国家和地区所采用的管理模式，应结合我区实际情况给予推广。建议南山文化局积极督促南山图书馆进一步完善共建分馆的合作机制，完善合作协议条款，使双方合作行为均具有可操作性，避免产生不必要的纠纷。

　　(三) 整合社区图书室资源，完善“一体化管理”体系，制订相关业务工作细则。

　　1、区政府可在文化局提出的南山图书馆一体化管理方案基础上，考虑办事处、社区图书室的现状，制订一套较为详细可行的图书室整合方案，对具有独立办公场所、有需求、利用率较高、馆舍条件好的办事处、社区图书室整合为南山图书馆的分馆，纳入“一体化管理”体系范围，人员、财产、经费均由南山图书馆负责。统一制定管理办法，统一公共图书馆标识，统一采编图书，一卡通用、通借通还、资源共享。对不具备开放条件的给予关闭，并将书刊及电脑设备等纳入一体化管理的图书室，以充分利用政府资产，发挥效益。

　　2、制定业务工作细则和制度，规范图书的采编、入库、实物交接、报损及盘存等，特别是实行“一体化管理”后，应建立各分馆、总馆之间图书的调配、交接与轮换更新制度，充分利用软件系统来解决调配、轮换等技术难题，以更好地提高图书的利用率。

　　3、进一步向市政府呼吁加强与全市图书馆资源的整合和共享工作，加快“通借通还”步伐。

　　(四) 完善图书购置工作方案，制订科学购书计划。

　　1、我市“民生净福利指标”中购书计划的落实，给我区带来很大的压力，建议完善图书购置工作方案，提高购书工作效率。

　　2、根据“民生净福利指标”的购书计划，分别从馆舍建设、人员配备及图书馆藏结构等综合考虑，可以将分馆建设为“主题、特色”分馆，并根据所在区域的需求特点分别以科技、商业、生活及艺术等不同主题设计购书计划，不以年增纸质图书量为考核指标，将其变为以同等量的采购金额为考核指标。

　　(五) 加强读者需求分析和读者培训工作、引导读者充分利用图书馆资源。

　　现代图书馆以向市民提供方便、快捷、优质服务作为主要任务，要让图书馆真正成为人们“心灵的港湾”和学习的园地，更好地构建和谐社会、促进社会发展。

　　1、进一步加强读者需求分析，制订合理的购书计划。

　　2、开展更为丰富多彩的读书活动，加大媒体的宣传力度，引导读者利用图书馆资源；开展形式多样的读者培训，使读者更快、更好地得到自己想要的图书或信息，让读者更爱惜和保护图书馆资源，成为文明的读者，倡导“文明阅书，做文明读者”。

　　3、通过各种形式的引导及宣传活动，吸引更多读者，以增加进馆人数及借书数量，进一步降低图书馆的人均服务成本，逐步提高财政资金使用效益。

　　(六)探索完善公共图书馆（室）的管理绩效评估考核体系，加强资产管理工作。

　　1、建议在整合我区现有公共图书馆（室）资源的基础上，结合自身特点和当前财经政策，借鉴先进经验，解放思想，勇于创新，进一步探索完善公共图书馆（室）的管理绩效考核体系，通过各种量化指标对各分馆、各部门和员工进行考核等，不断提高图书馆的服务质量和服务水平，提高公共图书馆资源的利用率，发挥更好的经济和社会效益。

　　2、加强固定资产的管理，定期盘点，及时处理账实不符的情况，规范资产购建、处置程序和图书资产报废的账务处理行为，保证资产的安全与完整。

　　3、严格执行《深圳特区公共图书馆条例》（试行）第九条规定，不得改变公共图书馆的馆舍用途。根据南山图书馆提供的情况，本次审计截止日之后违规出租场馆的问题正在得到解决。

　　4、对相关馆舍的建设成本应索取对应的资料进行记录反映，对相关资产应及时落实处理。

　　附表：1、区公共图书馆（室）建设规模情况表；

　　2、2004年至2007年资金来源明细表；

　　3、2004年至2007年投入资金使用明细表；

　　4、2004年至2007年图书流通情况及为读者服务情况；

　　附件：1336727143933.doc

　　5、人均服务成本对比表；

　　附件：1336727167082.doc

　　6、调查对象基本情况；

　　7、图书馆读者服务总体评价调查表；

　　8、图书馆资源利用情况调查表；

　　9、各办事处图书室建设情况明细表。

    附件：1336727182395.doc

    　　二〇〇八年十二月二十二日