南山区2014年度政府投资项目审计报告

　　区审计局局长  罗汉明

主任、副主任、各位委员：

　　我受区政府委托，向区人大常委会报告2014年度区政府投资项目审计工作情况，请予审议。

　　一、工作情况

　　2014年，区审计局围绕区委区政府中心工作部署，共完成政府投资审计项目174项，超出计划80%；审计金额36亿元，核减金额1.38亿元，追回超付工程款108万元，提出审计意见和建议243条。审计在促进公共资金安全高效使用、规范政府投资项目的管理与监督方面发挥了积极作用。

　　（一）系统梳理，完善政府投资审计管理制度

　　2014年，区审计局系统梳理了政府投资项目审计业务流程，对各项业务、协审管理制度及配套管理文件进行了完善补充，着力提升审计工作规范化水平。

　　1.启动政府投资审计程序“标准化”和复核“标准化”工作。针对协审工作中存在的审计重点不一、业务质量有待加强等问题，区审计局按审计项目类型拟订了审计工作底稿表格、业务审定意见书和造价复核记录表，对政府投资项目审计工作和复核工作实行系统化和标准化管理，统一了工作重点，进一步完善工作程序，从而确保审计质量。

　　2.细化协审履约评价和业务质量考核指标。在原有协审质量考核评分指标基础上，修订了《南山区审计局政府投资项目审计考核评分表》和《动态考核评分表》，增加了合同履约、日常管理、审计纪律等方面的考核，将考核细分为项目阶段考核及协审单位动态（半年度）考核，并将各项考评指标具体化，使得对协审的履约评价和管理更具针对性和操作性。

　　3.探索制定《南山区政府投资项目工程变更备案指引（试行）》。根据《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》、《南山区政府投资项目全过程管理办法》等有关规定，为进一步规范政府投资项目工程变更审计备案行为，区审计局探索制定《南山区政府投资项目工程变更备案指引（试行）》，并积极征求相关单位意见，《指引》将为建设单位工程变更审计备案提供针对性的业务指导。

　　（二）关口前移，保障民生重点项目的顺利推进

　　针对2014年度我区政府投资审计工作项目多、任务重、民生项目集中的特点，区审计局主动前移审计关口，积极发挥“审帮促”作用，保障各民生重点项目快速和顺利推进。

　　1.提前介入，为民生重点项目落实节约时间。全年共完成预算（标底）审计项目19项，审计金额7.35亿元，审减5,567万元。区审计局在区发展改革局批复概算阶段即提前介入预先审查，在概算批复后的较短时间内完成预算（标底）审计工作，为后海公园、西丽医院门诊楼、南山外国语学校文华分校、望海学校等一批民生和重点项目的尽快落实节省了时间

　　2.主动服务，为民生重点项目开展出谋划策。如在“清凉教室”工程的立项阶段，结合项目类型复杂、涉及学校众多的特点，针对项目立项方式、项目实施方案和建设管理措施提出9条审计意见；在招投标阶段，协助建设单位对招标文件进行审查，针对招标文件存在问题提出12条审查意见，并对后续合同签订提出审计建议；在工程施工前，组织涉及的58所学校相关人员进行审计宣讲和现场答疑。

　　3.持续跟踪，为区重点项目实施提供业务支持。在我区重点项目南科大安置区一期工程建设期间，区审计局对该项目进行了全过程跟踪审计，保障了一期工程的顺利实施。目前, 南科大安置区一期四个总包标段工程都已完工和送审，送审总金额为35.88亿元，区审计局正加大审计力量投入，稳步开展该四个标段结算审计工作。在区政府公布南科大安置区二期建设方案后，区审计局及时编制二期工程全过程跟踪审计方案，成立跟踪审计组，通过召开座谈会、现场调研，就二期工程建设管理和审计工作与二期建管办进行充分沟通，为加强二期工程设计修改费的计取与支付、合同类型选定、招标文件审查、合同备案、工程变更管理等环节提供建设性意见。

　　（三）优化审计流程，加强审计质量控制

　　2014年，区审计局结合党的群众路线教育实践活动，积极转变审计工作作风，清理完善了投资审计送审表格并上传至该局网站，方便送审单位填报；简化了项目分派及审计通知书审批程序，大大缩短了业务办理时限，提升了审计效率。

　　在加强审计质量控制方面，区审计局在总结去年质量复查经验的基础上，继续开展了4个审计项目审中复查和12个项目的审后复查工作，并从二十多名基建协审人员中优选出两名业务能力突出、专业经验丰富的工程造价人员，对协审造价审核成果文件进行日常复核，跟踪评价协审质量，及时修正质量缺陷；同时还要求协审单位质量负责人在提交业务成果报告前进行质量复核，切实落实协审单位内部复核制度，为审计业务再上两道质量“保险杠”。

　　二、发现的主要问题及整改措施

　　审计结果表明，自2013年7月我区修订和发布《南山区政府投资项目全过程管理办法》以来，我区政府投资项目管理越发成熟、制度建设愈加完善，各建设单位管理水平进一步提高。目前我区正加紧制定《南山区竣工工程移交管理办法》、《南山区政府投资项目代建制管理办法》等；建设单位也不断完善相关配套管理制度和管理细则，如区前期办拟定了《政府投资项目全过程管理办法前期工作实施细则》，梳理出项目前期工作的职能划分、工作流程等相关业务规程；区前期办和区工务局还分别启用和建设了相应的项目管理信息系统，以科技手段强化建设项目督办管理；各建设单位对审计发现的问题及审计意见建议均能积极整改落实，部分问题在审计期间就已整改，如2014年度审计发现31个政府投资项目的超付工程款问题，有22个项目已由建设单位在审计期间整改追回。

　　但是，审计发现我区政府投资项目在建设或管理过程中仍存在一些有待进一步解决的普遍性问题。为此，我们提出了下一步的整改建议。

　　（一）严格执行政府采购和招投标法律法规

　　部分早期实施的工程项目和工程服务合同，因任务重、时间紧等原因，未按我区有关政府采购和小型建设工程施工招投标的管理规定进行集中采购和招投标。

　　1.未按规定集中采购。如南山区残疾人综合服务大楼项目（区工务局）主体工程预算和结算编制合同价分别为27万元和32.4万元，建设单位未按当年度政府集中采购目录及集中采购限额标准的规定进行集中采购。

　　2.未按规定招标。如东滨路西段综合整治（南山大道-月亮湾大道）项目（区工务局）的监理服务合同暂定价为30.49万元，采用直接委托的方式确定监理单位。又如中心区核心地段环境工程-海德二道高架平台景观等工程（区中心区管委会）主体造价复核咨询单位合同价为28.8万元，采用直接委托的方式确定造价咨询单位。

　　3.化整为零、规避招标。如艺园路综合整治项目（区工务局）店招工程合同总价为105万元，建设单位将该工程分解为8个合同金额为20万元以下的项目，直接委托两家施工单位进行施工。又如塘长路（含福光支线）道路路面改造工程（区工务局）污水管改造基坑支护工程设计合同总价为51万元，建设单位将其肢解成两个合同价分别为23.26万元和27.808万元的设计合同，直接委托同一设计单位设计。

　　整改建议：在工程建设中，应严格执行基本建设程序，对依法依规应招标或公开采购的建设工程及与建设工程密切相关的服务与货物，须严格按相关规定进行招标或公开采购。

　　（二）送审准确性、完整性有待提高

　　送审计价文件和工程资料欠准确和完整，是历年政府投资项目审计发现的常见和普遍性问题，建设单位须切实加强对造价咨询、施工、监理和设计等工程参建单位提交业务资料文件的审核和复核，提高送审的准确性和完整性。

　　1.概、预算漏项。如南山后海公园（深圳湾内湖公园）建设项目（区城管局），建设单位向区发改局申报概算评审时，漏报必须实施的室外监控工程，涉及金额130万元；又如西丽医院门诊楼室内装修改造工程（区工务局）因设计遗漏、标底清单漏项和增加工程内容等原因，建设单位于审计过程中补充增加预算价约213万元，占工程预算（标底）送审价6%。

　　2.结算内容重复。如大新社区工作站固本强基建设项目（南头街道办）送审装饰工程的宣传栏、网络电话线、水晶头、电话网络插座和局域网络交换机，与室外宣传栏和网络工程中的相应分项重复，涉及金额5.3万元，占该工程送审金额的9%。

　　3.工程资料管理不善。如南头中学校安工程（区工务局）竣工图编制不完整，无法反映现场实际施工完成情况。又如前海路南段“黑化”改造项目（东滨路-木棉路）项目决算（区工务局）工程设计变更日期在工程竣工验收之后，且相关工程会议纪要未留存。

　　整改建议：（1）进一步加强前期工作，编制科学全面的概算、预算（标底）、结算书等工程计价文件。（2）在提交项目竣工决算审计资料前，按照有关规定编制规范的竣工财务决算，并加强审核。（3）会同监理单位加强对竣工图的审核管理，督促有关单位规范竣工图编制，真实反映工程实际完工状况，避免结算纠纷。（4）加强对建设过程中资料的编制和保存，规范项目档案管理。

　　（三）合同管理的意识与能力有待加强

　　2014年度审计发现我区政府投资项目在合同签订和管理等方面存在一些问题，易引起合同纠纷，各建设单位合同管理的意识和能力亟待加强。

　　1.先施工后签合同。如蛇口学校中学部校安改造项目（区工务局）于2010年6月26日开工，2010年9月5日竣工，设计合同签订日期为2013年7月24日，该项目设计合同签订滞后于开工时间1124天。

　　2.未签订补充协议或补充合同。如区农产品质量安全检验检测中心建设项目（区经济促进局）室外道路、室外给排水、水箱等工程未包含在原施工合同范围内，建设单位未与原施工单位签订补充协议，直接交由原施工单位施工。又如西丽果场生态园改造项目（区城管局）因政府机构职能调整移交由另一建设单位负责继续实施后，新建设单位和原建设单位未与施工单位签订三方补充合同，明确各方权利和义务。

　　3.合同条款签订不严谨。如南新路（桂庙路—深南大道）护栏修缮工程（区城管局）招标代理服务费合同约定与现行招标代理服务收费标准不符。又如珠光社区工作站固本强基建设项目决算（桃源街道办）房屋租赁合同约定的租赁税费和房屋租赁管理费支付方式，与实际合同签订意愿及实际支付情况不符。

　　4.合同未按规定备案。如南头中学校安工程项目（区工务局）建设单位未能提供该项目经备案的监理合同，存在监理合同应备案未备案的问题。

　　整改建议：（1）严格履行基本建设程序，加强合同管理意识，按规定及时与相关单位签订合同或协议，并确保条款与实际情况一致。（2）对于合同外增加的工程，建设单位应及时与承包单位签订补充合同，明确双方权利和义务，避免在工程结算时产生纠纷。（3）对于项目移交导致合同主体发生变化的情况，有关各方应及时签订三方补充合同，明确各方的权利和义务，避免产生纠纷。（4）对应备案的合同应按规定及时报建设行政主管部门或其他部门备案。

　　（四）超投资计划和超付款

　　2014年区审计局共完成128个决算项目（未计中止项目）审计，从审计结果来看，项目投资控制和工程款支付控制情况总体良好，但有部分项目存在超投资计划和超付工程款问题。

　　1.超投资计划问题。2014年审结项目中，共有14个项目超投资计划，占10.8%，涉及金额9,204万元（其中，含6个市容环境提升项目，超投资计划共5,124万元）。超投资计划的主要原因是新增合同外工程或工程变更、概算编制不严谨导致项目突破投资计划，但未及时向发改部门申请调整投资计划。如区农产品质量安全检验检测中心建设项目（区经济促进局）计划总投资923万元,审定决算价9,282,689.53元，超计划投资52,689.53元，超出比例为0.57%，超计划的主要原因是原申报概算遗漏室外部分、水箱和人防异地建设费等建设内容。又如登良路街景综合整治（南新路—后海大道）项目（区工务局）计划总投资6,257万元，审定决算价为65,072,113.29元，超投资计划2,502,113.29元，超计划比例4%，超计划原因是将增加一栋建筑外立面及周边景观整治工程和店招深化设计工程内容，涉及金额482万元。

　　2.超付款问题。2014年度共有31个政府投资项目超付工程款，涉及金额132万元。其中，审计期间建设单位边审边改追回超付工程款的项目有22个，涉及金额72万元，其余项目由区审计局下达审计决定书责成建设单位限期整改。截至2014年年底，已累计追回超付工程款108万元。

　　整改建议：（1）建设单位应按照《南山区政府投资项目全过程管理办法》，严控现场签证和设计变更。（2）在项目建设过程中，因设计变更或者其他原因引起项目总投资增加的，建设单位或代建单位需按程序报批评审，未经批准的增加投资，区发改部门不予认可，区审计部门不予受理决算审计。（3）建设单位应及时办理超投资计划问题的报批评审手续，不应待项目决算审计完后再申请计划调整。（4）建设单位在订立各项合同时，应当约定保留一定待结款项，待结算审计后方可结清。（5）规范工程款支付管理，加强工程进度款的支付审核，严格按照审核的工程建设进度和实际完成工程量申请拨付工程款。（6）对审计发现超付工程款问题，建设单位应在审计报告征求意见期间或审计报告整改期间及时并全额追回。

　　（五）投资损失浪费或固定资产管理不当

　　2014年审计还发现，由于建设单位在项目实施过程对相关政策把握不及时、不准确，以及工程完工后固定资产管理不当，也容易造成投资损失浪费。

　　1.对相关计价规定掌握不及时造成重复支出或损失浪费。如沿山路综合整治项目（区工务局）建设工程视频监控系统租赁费按规定应计入建安工程费，但建设单位又另外缴交了该笔费用（涉及金额0.48万元），计入工程建设其他费，造成该笔费用重复支出。又如南头中学校安工程（区工务局）在施工图审查、监理、招标代理合同签订过程中，未及时掌握和执行有关校安工程涉及经营服务性收费减半收费的规定，造成损失浪费26.9万元。

　　2.竣工后管理不善造成损失浪费。如蛇口赤湾村赤南路建设项目（招商街道办）在审计查勘现场时发现，现场苗木、路灯等因长时间无人管理，破坏缺失严重，且送审资料中无苗木、路灯等移交记录资料。

　　整改建议：（1）及时了解和掌握有关收费标准、管理政策的变化情况，严格执行相应的计价管理规定。（2）在工程项目管理过程中应及时完善相应工程资料，在项目竣工后及时移交相关部门，避免因管理不善造成固定资产流失。

　　今后，区政府将进一步加强政府投资项目审计监督，加大审计发现问题的整改和处理力度，提高审计结果运用水平，切实做好政府投资项目建设的各项工作，促进我区合理有效运用财政资金及公共资源，加强和改进政府绩效管理，提高财政资金使用效益。

　　专此报告。